II SA/Gd 1098/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok,, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Diana Wojtowicz, , po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Gd 1098/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2003 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał K. S. rozebrać rozbudowane części pawilonu byłej kwiaciarni zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. M. w G., o wymiarach: od strony południowej 7,40 m x 2,48 m i od strony wschodniej 2,94 x 0,64 m o wysokości 3,94 m do 3,33 m oraz od strony wschodniej podest betonowy na powierzchni 2,18 m x 1,0 m i schody na powierzchni 2,18 m x 0,62 m oraz drugi podest o wymiarach 2,55 m x 0,40 m, a także od strony północnej betonowe schody zewnętrzne z poziomu terenu do piwnicy wraz z murem wokół schodów na długości 4,72 m i szerokości 0,95 m na całej wysokości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie opisanej wyżej samowolnej rozbudowy wszczęto na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej A. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej na działce nr [...] przy ul. M. w G., w obecności stron postępowania, organ administracji ustalił, że roboty budowlane były zakończone, oprócz robót wykończeniowych nie wykonano wypraw na elewacjach zewnętrznych, a wewnątrz dokonano wyposażenia sklepu (spożywczo – alkoholowego) w meble. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika K. S., po zakupie przedmiotowego lokalu użytkowego w 2001 r. przystąpiono do jego remontu w roku 2002, nie przeprowadzając przy tym żadnych zmian konstrukcyjnych. Remont ten polegał między innymi na wymianie metalowej stolarki okiennej na okna PCV, z wydłużeniem okien od strony podwórza o ok. 20 cm., ociepleniu budynku styropianem i innych pracach. Oświadczenie to zakwestionowała Spółdzielnia, wskazując, iż inwestor w trakcie rozbudowy budynku, a nie jego remontu, naruszył teren działki sąsiedniej, będący własnością Spółdzielni. W toku postępowania PINB stwierdził, iż rozbudowa lokalu przy ul M w G. rozpoczęła się na przełomie października i listopada 2002 r. Ustalenia powyższe organ oparł w szczególności na analizie akt archiwalnych Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G., z których wynika, iż decyzją z dnia 2 października 1981 r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę kwiaciarni. Aktem notarialnym rep. [...] nr [...] z dnia 25 października 2001 r. K. S. nabyła nieruchomość zabudowaną pawilonem – kwiaciarnią. Opis przedmiotowego obiektu, zawarty w akcie notarialnym, pokrywa się z projektem budowlanym zatwierdzonym wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa dokonana przez inwestorkę po dniu 15 października 2002 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jako przeprowadzona niezgodnie z przepisami, podlegała rozbiórce. K. S. wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, że rozpoczęła czynności związane z wykupem terenu, na którym znajdują się kwestionowane przez Spółdzielnie części pawilonu. Ponownie wywodziła, że nie rozbudowywała samowolnie pawilonu, ale zakupiła go w takim kształcie. Ponadto wskazała, że po wykupie podejmie wszelkie kroki w celu zalegalizowania dobudowanej części pawilonu poprzez "zatwierdzenie projektu powykonawczego". Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 lipca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. K. S. wniosła skargę do sądu, w której, ponawiając zarzuty odwołania wskazała, że nie przeprowadzała żadnej rozbudowy lokalu, ale nabyła go już w stanie rozbudowanym. Wywodziła, iż w związku z faktem, iż prowadzi działania mające na celu wykupienie części nieruchomości należącej do Spółdzielni, na której rozbudowany jest jej obiekt, organ mógłby zalegalizować przedmiotową rozbudowę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w jego ocenie obiekt rozbudowano po dacie jego zakupu przez skarżącą. Wynika to zarówno ze szkicu granicznego okazania i utrwalania nowych punktów granicznych, jak i z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 października 1981 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. Przedmiotowy obiekt został rozbudowany w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę z 1981 r. Organ ustalił, iż rozbudowy obiektu dokonano w 2002 r., co wynika z zebranego przez organ materiału dowodowego, w tym szkiców granic działek i utrwalania nowych punktów granicznych. Rozbudowa ta została wykonana bez pozwolenia na budowę, co jest w niniejszej sprawie bezsporne. Skarżąca kwestionuje fakt, iż to nie ona dokonała rozbudowy, ale poprzedni właściciel nieruchomości. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny rozstrzyganej sprawy. W literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych uważa się, iż zmiana właściciela nieruchomości nie ma wpływu na orzeczony nakaz rozbiórki. Nowy właściciel jest następcą prawnym poprzedniego właściciela i wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, a obligatoryjna w przypadku samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego, decyzja organów administracji w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie jest uzależniona od przejścia praw właścicielskich w stosunku do takiej nieruchomości. Następca prawny inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do niego zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 05.101998, sygn. akt IV SA 1796/96, LEX nr 43781). Ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być przez byłego i poprzedniego właściciela nieruchomości dochodzone na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym (por. art. 2 § 1 k.p.c.). Istotą normy art. 48 ustawy Prawo budowlane jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami. W tym miejscu wskazać skarżącej należy, iż od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, toczyły się dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Wskazać również należy, że zasadniczą przyczyną wprowadzenia do Prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjnego przepisu art. 48 były liczne samowole budowlane obywateli, których konsekwencją było przekonanie, że jest to najszybszy sposób dla realizacji inwestycji, które często swoim wyglądem i niedostosowaniem do sąsiedniej zabudowy naruszały ład urbanistyczno- architektoniczny. Samo wskazane w toku postępowania na podjęcie działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej nie może być przesłanką do jej choćby częściowej akceptacji poprzez w istocie czasowe zezwolenie na korzystanie z obiektu budowlanego rozbudowanego bez pozwolenia na budowę i na gruncie należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej. W 2002 r. sprawa zgodności z Konstytucją art. 48 Prawa budowlanego była ponownie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) orzekł, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także tym razem Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w badanej sprawie należy mieć na uwadze przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności (OTK ZU Nr 1/99, s. 16-22). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.