II SA/Kr 177/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie WSA : Renata Czeluśniak /spr. / Aldona Gąsecka- Duda Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji "W.-S." w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości za rok 2003 - skargę oddala - W dniu 3 czerwca 2003 r. Prezydent Miasta K. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art.63 ust. 2,3,4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) wydał decyzję ustalającą dodatkową opłatę roczną obciążającą Fundację "W. – S." w K., jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa, obejmujących działki ewidencyjne wymienione w decyzji, wszystkie położone w obrębie [...] K., o łącznej powierzchni 7,7561 ha, wobec niedotrzymania terminów zagospodarowania, ustalonych w umowie o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i umowie sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 16 sierpnia 1993 r., a następnie zmienionej w zakresie sposobu i terminu zagospodarowania nieruchomości umową Rep. A [...] z dnia 29 sierpnia 1996 r. i umową Rep. A [...] z dnia 24 maja 2000 r. W punkcie 1 orzeczono o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2003 r. w kwocie 795.047,00 zł, w pkt 2 nakazano opłatę tą uiścić w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, a w pkt 3 orzeczono, iż za każdy następny rok niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Organ l instancji podjął decyzję w wyniku przeprowadzonej kontroli sposobu i terminów zagospodarowania terenu oddanego Fundacji w użytkowanie wieczyste, uwzględniając zmiany w oznaczeniach dziełek, jakie miały miejsce w wyniku podziałów nieruchomości. Od decyzji Prezydenta odwołanie złożyła fundacja żądając uchylenia decyzji. Podniosła, iż w postępowaniu o naliczenie opłaty rocznej miały miejsce nieprawidłowości proceduralne i merytoryczne. Odwołująca się strona zarzuciła organowi l instancji naruszenie przepisów kpa, a to przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przejawiający się pozbawieniem fundacji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w tym ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym, w którym dokonano wyceny opisanej wyżej nieruchomości oraz uczestniczenia w oględzinach przeprowadzonych na tejże nieruchomości w dniu 8 stycznia 2003 r. Zarzuciła też organowi l instancji brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do wyjaśnień fundacji w kwestii przyczyn niedochowania terminów zagospodarowania nieruchomości, zawartych w piśmie z dnia 20 marca 2003 r., a w szczególności zwłoki w rozpatrzeniu złożonego przez fundację w Urzędzie Miasta K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji zarzuciła, iż organ l instancji nie ustalił przyczyn zaistniałego stanu nieruchomości, przerzucając całe ryzyko niewywiązania się z umowy na użytkownika wieczystego. Odwołująca się nie zgodziła się także z wyceną nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B.B. z dnia 28 kwietnia 2003 r., stwierdzając, iż jest ona zawyżona w stosunku do faktycznej wartości nieruchomości. Zarzucono również organowi l instancji niezgodne z treścią art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) nałożenie na fundację obowiązku wniesienia dodatkowej opłaty rocznej za 2003 rok, jak też wyznaczenie terminu, w którym powstał obowiązek uiszczenia tejże opłaty, jako 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późń. zm.) oraz przepisów art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późń. zm.) - po rozpoznaniu odwołania Fundacji na "W. – S." w K. z siedzibą w K. - od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003 r. ustalającej dodatkową opłatę roczną za rok 2003 w kwocie 795.047,00 zł, obciążającą Fundację, uchylił pkt 2 i 3 decyzji Prezydenta i w tym zakresie orzekł, iż opłatę, o której mowa w punkcie 1 należy uiścić w terminie 30 dni od dnia otrzymania nin. decyzji organu II instancji jako ostatecznej oraz, iż za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej opisanej w pkt. 1 decyzji. Prezydenta, a w pozostałym zakresie decyzję ustalającą dodatkową opłatę roczną za rok 2003 w kwocie 795.047,00 zł utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy obowiązany był do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ l instancji w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania. Stan ten przedstawia się następująco: Tryb ustalania dodatkowej opłaty rocznej w razie niedotrzymania przez użytkownika wieczystego ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej uregulowany jest w art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli z umowy wynika obowiązek rozpoczęcia lub zakończenia zagospodarowania gruntu w określonych terminach, po bezskutecznym upływie takich terminów, organ administracji w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne, niezależnie od opłat rocznych wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z regulacją przedstawioną w art. 63 ust. 2 ustawy, dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego mogą być ustalone w przypadku niedotrzymania terminu dodatkowego - jeśli został wyznaczony przez właściwy organ, czy też terminów określonych w art. 62 ustawy tj. "terminu pierwotnego" i "terminu przedłużonego", jeśli został on wyznaczony na wniosek użytkownika. Wydając decyzję w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości organ administracji działa w ramach uznania administracyjnego. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 kpa, co oznacza, iż organ administracji podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes strony w równym stopniu kładąc na nie nacisk (wyrok NSA z 21.07.1998 r., II S.A. 506/98). W razie gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym, a interesem indywidualnym, organ jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, (wyrok NSA z 11.06.1981 L, S.A. 820/81 ONSA 1981/1/57). Podjęcie decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowania nieruchomości w ustalonych terminach powinno być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień (wyrok NSA z 22.03.1993 r., l S.A. 1382/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 81). Przepis zaś art. 64 ustala moment, kiedy po stronie użytkownika wieczystego powstaje obowiązek ponoszenia opłat i jest to "1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej określonych w umowie czy decyzji" oraz termin uiszczenia opłaty, tj. "opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku". W tym stanie prawnym, na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy ustalił, co następuje: W 1993 r. Fundacja rozpoczęła starania o oddanie jej w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zamiarem zagospodarowania terenu na cele sportowo rekreacyjne, w szczególności zrealizowanie programu "T. C. C.". (K 23,24). W rezultacie w dniu 16 sierpnia 1993 r. na podstawie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży Rep. A [...], w drodze bezprzetargowej oddano Fundacji nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat nieruchomości gruntowe nr nr: "1", "3", "3", "4", "5", "6" o łącznej pow. 10,0570 ha obr, [...], zlokalizowane przy ul. K. i sprzedano za cenę obniżoną o 50 % budynki i inne urządzenia położone na przedmiotowym gruncie. W umowie zastrzeżono, iż nieruchomości będzie wykorzystywana na cele działalności sportowej i rekreacyjnej, a uzyskane z niej przychody będą wydatkowane przez Fundację na cele działalności statutowej. Nabywca został zwolniony z obowiązku wniesienia pierwszej opłaty i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu. W umowie notarialnej jako termin rozpoczęcia zabudowy nieruchomości wskazano dzień 1 września 1993 r., a jako termin zakończenia budowy: I etapu obejmującego rekonstrukcję budynków dawnej strzelnicy, budowę pawilonów i kortów tenisowych ustalono dzień 31 grudnia 1994 r. II etapu obejmującego pozostałe obiekty ustalono dzień 31 grudnia 1999 r. (K 120 -122). W październiku 1994 r. Fundacja powołując się na wypowiedzenie umowy przez firmę pod nazwą C.T. Sp. z o.o., która miała zrealizować l etap zagospodarowania gruntu, wystąpiła z prośbą o zmianę sposobu i terminów zagospodarowania terenu. (K 118,119). Zmiany warunków określonych w pierwotnej umowie w zakresie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości dokonano w dniu 29 sierpnia 1996 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] przez wskazanie terminu rozpoczęcia -15 maja 1995 r. realizacji l etapu inwestycji obejmującego: renowację zabytkowego pawilonu strzelnicy z zespołem obiektów towarzyszących, lokalizację i zagospodarowanie strzelnicy pneumatycznej i kręgielni, lokalizację letniej kawiarni i miejsc sezonowej działalności gastronomicznej, lokalizację zespołu 3 otwartych kortów tenisowych z zapleczem, czasową lokalizację pola namiotowego, uzbrojenie terenu pod obiekty, które będą wznoszone w II etapie, lokalizację parkingów, włączenie obiektu do ciągu ciepłowniczego w ramach programu likwidacji niskiej emisji zanieczyszczeń, natomiast dzień 31 grudnia 1997 r. jako termin zakończenia. Na dzień 15 stycznia 1998 r. wyznaczono termin rozpoczęcia II etapu obejmujący m.in.: budowę pawilonu tenisowego z 3 krytymi kortami tenisowymi, budowę otwartej pływalni, lokalizację placów zabaw i ścieżek zdrowia, całkowite zagospodarowanie terenu na cele sportowe, turystyczne i rekreacyjne, a termin zakończenia - na dzień 31 grudnia 1999 r. W pozostałym zakresie postanowienia umowy z dnia 16 sierpnia 1993 r. pozostały bez zmian (K 123,124). W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach 26 czerwca 1995 r., 3 lipca i 21 października 1997 r. przez pracowników Urzędu Rejonowego w K. ustalono, iż z wszystkich prac, do których zobowiązała się Fundacja wykonano jedynie prace związane z renowacją zespołu obiektów towarzyszących zabytkowemu pawilonowi strzelnicy, przygotowano teren dla zlokalizowania kortów tenisowych i strzelnicy pneumatycznej, uzbrojono teren, zlokalizowano parking oraz włączono obiekt do ciągu ciepłowniczego. Nie podjęto żadnych prac mających na celu renowację zabytkowego pawilonu strzelnicy. (K 134 -137) W listopadzie 1997 r. Fundacja zwróciła się z prośbą o kolejne przedłużenie terminów zagospodarowania terenu, a co do zaniedbań w kwestii renowacji zabytku powołała się na konieczność wykonania w 1995 r.; ekspertyzy dendrologicznej, podyktowanej zagrożeniem zabytkowego obiektu przez otaczający go drzewostan, a następnie trwającej rok wycinki niektórych drzew i pielęgnacji pozostałych, po której zabezpieczono obiekt przed katastrofą budowlaną. Dla pawilonu strzelnicy została wykonana pełno branżowa dokumentacja, przedłożona w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji Fundacja stwierdziła, iż renowacja pawilonu strzelnicy zostanie opóźniona o rok (K 139, 140). Prośba Fundacji o zmianę terminów zagospodarowania terenu została załatwiona pozytywnie, z jednoczesnym wskazaniem jako nieprzekraczalnego terminu zakończenia renowacji strzelnicy dzień 31 sierpnia 1998 r. (K 142). W listopadzie 1998 r., a następnie w lipcu 1999 r. Fundacja wystąpiła z kolejną prośbą, tym razem dotyczącą zmiany okresu trwania użytkowania wieczystego terenu z 40 lat na 99, motywując swój wniosek problemem związanym ze znalezieniem inwestorów, mającym swoje źródło w zbyt krótkim terminie użytkowania nieruchomości niedającym gwarancji zwrotu kosztów inwestycji. (K 144 -145, 156). Następnie Fundacja w październiku 1999 r. wniosła o ponowne przedłużenie terminu ostatecznego zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 1999 r. na 31 grudnia 2005 r., powtarzając w kwestii prac wykonanych na obiekcie zabytkowym treść pisma z listopada 1997 r. oraz informując, iż w dniu 24 lutego 1999 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 1 grudnia 1999 r. zostały przeprowadzone przez pracowników Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. oględziny nieruchomości, w wyniku, których stwierdzono, iż boczne skrzydła pawilonu strzelnicy zostały wyposażone w nowe pokrycie dachowe, elewacje (od strony ul. K.) i media oraz zostały zabezpieczone betonową opaską. Główny budynek pawilonu został przygotowany do konserwacji. W całym budynku pawilonu zostały wykonane wylewki oraz urządzone kanały pod instalacje. Budynek starej sędziówki został poddany kapitalnemu remontowi. Urządzone zostały: strzelnica pneumatyczna na 15 stanowisk, oddana do użytku w grudniu 1998 r., trzy odkryte, utwardzone korty tenisowe, utwardzony parking. Rozpoczęto budowę krytej hali tenisowej, w pobliżu, której rozpoczęto budowę parkingów. (K 182 -184). W dniu 24 maja 2000 r. aktem notarialnym Rep. A [...] dokonano zmiany sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości położonych w K., przy ul. K. poprzez wskazanie, iż terminem rozpoczęcia realizacji l etapu inwestycji jest dzień 31 grudzień 2000 r., a zakończenia dzień 31 grudzień 2006 r. Etap ten obejmuje: lokalizację i zagospodarowanie strzelnicy pneumatycznej i kręgielni, lokalizację letniej kawiarni i miejsc sezonowej działalności gastronomicznej, czasową lokalizację pola namiotowego, uzbrojenie terenu pod obiekty, które będą wznoszone w II etapie, lokalizację parkingów, lokalizację zaplecza apartamentowego, włączenie obiektu do ciągu ciepłowniczego w ramach programu likwidacji niskiej emisji zanieczyszczeń. W ramach l etapu inwestycji ustalono termin zakończenia rozpoczętej renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy z zespołem obiektów towarzyszących na dzień 31 grudnia 2002 r. Dla II etapu realizacji inwestycji ustalono dzień 31 grudnia 2000 r. jako termin rozpoczęcia, a dzień 31 grudnia 2006 r. jako termin zakończenia. II etap inwestycji obejmuje m.in.: budowę otwartej pływalni, lokalizację placów zabaw i ścieżek zdrowia, całkowite zagospodarowanie terenu na cele sportowe, turystyczne i rekreacyjne. Termin zakończenia rozpoczętej w ramach II etapu inwestycji budowy pawilonu tenisowego z 3 krytymi kortami tenisowymi ustalono na dzień 31 grudnia 2001 r. (K 303 - 307). W sierpniu 2000 r. notarialną umową sprzedaży i warunkową umową sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz przeniesienia własności budynku Rep. A [...] Fundacja sprzedała spółce "G. G. S. – K." sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego działek ew. nr "7" i "8" o łącznej pow. 1,1665 ha oraz nieodpłatnie przeniosła własność wybudowanej na tej działce hali tenisowej. W maju 2002 r. warunkową umową sprzedaży Rep. A Nr [...] Fundacja sprzedała tejże spółce niezabudowane działki ew. nr "9", "10", "11", "12", "13", "14" i "15" o łącznej pow. 0,5227 ha. (K 334 - 348). W grudniu 2000 r. notarialną umową sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz przeniesienia własności budynku Rep. A Nr [...] Fundacja sprzedała" V. – F." sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego działek ew. nr "16" i "17" o łącznej pow. 0,3783 ha oraz nieodpłatnie przeniosła własność wybudowanej na tej działce budynku F.C. W październiku 2002 r. warunkową umową sprzedaży użytkowania wieczystego Rep. A Nr [...] Fundacja sprzedała tejże spółce niezabudowaną działkę ew. nr "18" o "19" pow. 0,800 ha. (K 349 - 357) W styczniu 2003 r. pracownicy Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości i stwierdzili, iż zabytkowy pawilon strzelnicy znajduje się w złym stanie technicznym, a ostatnie prace na obiekcie miały miejsce w 1999 r. W dniu 7 marca 2003 r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie zmierzające do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Fundację z tytułu niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. (K 476 - 478) W dniu 20 marca 2003 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo Fundacji ustosunkowujące się do zarzutów podniesionych przez organ administracji. (K 526 - 531) W dniu 4 kwietnia 2003 r. został sporządzony protokół komisji konserwatorskiej w zespole dawnej strzelnicy garnizonowej przy ul. K. w K., w którym stwierdzono dość dobry stan techniczny części bocznych - wschodniej i zachodniej pawilonu strzelnicy oraz zły stan techniczny środkowej części budynku. W dniu 28 kwietnia 2003 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B.B. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Fundacji. (K 537 - 592) W dniu 28 maja 2003 r. przedstawiciel Fundacji zapoznał się z operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania. (K 636) Dzień później do Punktu Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta K. wpłynęła prośba Fundacji o wydanie uwierzytelnionych odpisów wszystkich akt zgromadzonych w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej. (K 648) W dniu 3 czerwca 2003 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą dodatkową opłatę roczną obciążającą Fundację jako użytkownika wieczystego, który nie dotrzymał ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. (K 637 - 645) Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Prezydent Miasta K. sprostował oczywiste pomyłki w zakwestionowanej decyzji, a to adres siedziby Fundacji oraz pouczenie, co do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. W takim stanie prawnym i faktycznym organ odwoławczy stwierdził: Z analizy akt sprawy wynika, iż w postępowaniu l instancyjnym korespondencja skierowana do strony była doręczana pod adres: K., ul. B., aż do chwili, kiedy Fundacja w dniu 9 marca 2003 r. wystosowała pismo, w którym w swoim logo podała adres: K., ul. K. Organ prowadzący postępowanie zaczął korespondować z Fundacją na nowy adres, za wyjątkiem doręczenia zakwestionowanej decyzji pod nieaktualny adres: Kraków ul. B. Decyzja została skierowana więc do miejsca niebędącego siedzibą jednostki odwołującej się i odebrana przez osobę nieupoważnioną przez tę jednostkę do odbioru korespondencji, choć w efekcie doręczona została przedstawicielowi Fundacji. Odbiór decyzji przez osobę nieuprawnioną nastąpił w dniu 6 czerwca 2003 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru), a odwołanie wysłane zostało przez Fundacje do organu w dniu 20 czerwca 2003 r. (data stempla pocztowego na kopercie) - uznano zatem, że pomimo powyższego termin 14-sto dniowy do wniesienia odwołania został zachowany. Skoro doręczenie nastąpiło, a wyjaśnione zostały kwestie, z tym związane jeszcze przez wszczęciem postępowania odwoławczego (notatka służbowa K-654) to uznano w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, iż niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie decyzji ( pisma) może być uznane przez organ II instancji za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające rozpatrzenie odwołania bez konieczności powtórnego, prawidłowego doręczenia. W kwestii zarzutu Fundacji, iż nie zagwarantowano jej czynnego udziału w postępowaniu stwierdzono, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest jedną z naczelnych zasad postępowania i wyraża się w czynnościach organu zmierzających do bieżącego informowania stron co do podejmowanych przez ten organ działań w toku postępowania, a przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wszczęcie postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty nastąpiło z urzędu w dniu 7 marca 2003 r. Od tego czasu wszelka korespondencja prowadzona w tej sprawie, a kierowana nie tylko do Fundacji była jej przekazywana. Niezależnie od tego pismem z dnia 14 maja 2003 r. organ l instancji realizując postanowienie art. 10 kpa zawiadomił Fundację, iż zakończył gromadzenie dowodów w sprawie i zamierza wydać decyzję kończącą to postępowanie. Dał tym samym możliwość odwołującemu się zapoznania z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do jego treści. Fundacja skorzystała z tego uprawnienia w dniu 28 maja 2003 r. i zapoznała się z dowodami poprzez swojego przedstawiciela, nie wnosząc przy tym żadnych uwag, w tym o przyznaniu jej dodatkowego terminu na zajęcie pisemnego stanowiska. Akta sprawy zawierały nie tylko dokumenty dot. opisu nieruchomości, korespondencję prowadzoną w toku postępowania, ale także operat szacunkowy nieruchomości oraz protokoły z oględzin nieruchomości, w tym z dnia 8 stycznia 2003 r. Zarzut, zatem odwołującego się, iż organ l instancji nie zapewnił mu przed wydaniem decyzji czynnego udziału w postępowaniu uznano za chybiony. Niezależnie od tego, iż wszystkie dokumenty, na które organ l instancji powołuje się w zaskarżonej decyzji były przedstawione przedstawicielowi Fundacji w dniu 28 maja 2003 r. Stwierdzono, że oględziny nieruchomości przeprowadzone przez Urząd Miasta K., w których Fundacja nie brała udziału nie były oględzinami w toku postępowania, a jedynie kontrolą sposobu wykorzystania nieruchomości, której wyniki spowodowały wszczęcie z urzędu postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty. O wynikach tej kontroli organ l instancji szeroko poinformował odwołującego się w treści postanowienia o wszczęciu postępowania oraz w piśmie z dnia 10 marca 2003 r. kierowanym do Fundacji, zawierającego prośbę o złożenie oświadczenia w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i do treści, którego odwołująca się Fundacja szeroko ustosunkowała się w piśmie z dnia 20 marca 2003r. W piśmie tym Fundacja niejako potwierdziła fakty stwierdzone przez kontrolujących podczas oględzin, przedstawiając powody tego stanu rzeczy oraz wskazując, co zostało przez Fundacje wykonane. Natomiast oględziny z dnia 4 kwietnia 2003 r. przeprowadzone już w toku postępowania odbyły się w obecności użytkownika wieczystego. Ustalenia z tych ostatnich oględzin zostały przez Fundację przyjęte. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej się, iż została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Uznał, iż mogła ona ustosunkować się do dowodów, jak również dokonać własnej ich oceny. W ocenie organu odwoławczego strona miała stworzone prawne możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, została powiadomiona o wszczęciu postępowania, o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i zapoznała się ze wszystkimi dowodami w sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie miało miejsca naruszenie norm prawa proceduralnego. Oceniając prawidłowość wydania decyzji, biorąc pod uwagę regulacje prawne mające zastosowanie w przedmiocie postępowania prowadzonego przez organ l instancji, Wojewoda uznał, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie precyzują, kiedy powstaje sytuacja uzasadniająca podjęcie przez organ działań zmierzających do zdyscyplinowania użytkownika wieczystego za niedotrzymanie terminów (ustalonych w umowie lub przedłużonego albo dodatkowego) zagospodarowania nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste, polegającego na zabudowie nieruchomości poprzez nałożenie dodatkowej opłaty, a także definiuje owo "rozpoczęcie" i "zakończenie" zabudowy. Kierując się tymi wskazaniami stwierdzono, że uchybieniem terminu jest zarówno niezachowanie tylko terminu rozpoczęcia zabudowy, jak również tylko terminu zakończenia zabudowy, a także obu tych terminów łącznie i wreszcie terminu ustalonego i określonego w sposób swoisty dla danej umowy, np. zakończenie rozpoczętej renowacji zabytkowego pawilonu zabytkowego. Przy czym przez rozpoczęcie zabudowy należy rozumieć wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Organ l instancji, zdaniem organu odwoławczego, odniósł się w obszerny sposób do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, zarzucając Fundacji niedotrzymanie warunków umowy z dnia 24 maja 2000 r., a to uchybienie terminom zagospodarowania terenu oraz brak wykorzystania nieruchomości na cele statutowe Fundacji, przez przerzucenie obowiązku zagospodarowania terenu na osoby trzecie, będące nabywcami prawa użytkowania wieczystego części przedmiotowej nieruchomości i będące dzierżawcami zabytkowego pawilonu strzelnicy. W ocenie organu odwoławczego spośród wszystkich argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji za trafnością podjętego przez organ l instancji rozstrzygnięcia przemawia udowodnione uchybienie przez Fundację terminu zakończenia renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy. Zgodnie z umową z dnia 24 maja 2000 r. renowacja ta miała zostać zakończona do dnia 31 grudnia 2002 r. Jak ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 stycznia 2003 r., a następnie na wizji przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2003 r. przez specjalistów Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od 1999 r. na obiekcie nie miały miejsca żadne prace, a stan techniczny zabytkowego zespołu okazał się być na tyle zły, iż sprawa nabrała wymiaru interwencyjnego. Organ odwoławczy uznał, iż do podjęcia decyzji o nałożeniu na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej nie wystarcza samo stwierdzenie uchybienia któregokolwiek z terminów zagospodarowania terenu, ale należy również rozpatrzyć, czy ponosi on na zasadzie winy odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy. Fundacja w piśmie z dnia 20 marca 2003 r. przyznając, iż nie dochowała terminu zakończenia renowacji zabytku, jako powód uchybienia warunkom umowy podała niemożność nawiązania przez półtora roku współpracy z jakimkolwiek inwestorem mogącym podjąć się wykonania renowacji zabytku, z uwagi na stan zawisłości sprawy w sądzie wszczętej z powództwa dotychczasowego inwestora - firmy pod nazwą: E. sp. z o.o. o przywrócenie ważności umowy zawartej z Fundacją w 1999 r. Po zakończeniu tejże sprawy w połowie 2001 r. i zawarciu w październiku 2001 r. umowy z następnym inwestorem, firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe B. P.J., przez okres ponad roku nie zostały wykonane na obiekcie żadne prace, co jak tłumaczy Fundacja miało miejsce w związku z utratą ważności projektu, a brakiem opracowania nowego; trudnościami w uzyskaniu zgody konserwatora zabytków na częściową zmianę funkcji; niewspółmiernie wysokimi kosztami remontu w stosunku do wartości obiektu; niechęcią banków do udzielania kredytów. Pomimo niewywiązywania się przez inwestora z umowy renowacji zabytku, Fundacja nie zdecydowała się na rozwiązanie kontraktu, argumentując swoje postępowanie niemożnością znalezienia innego inwestora. Jako źródło swoich problemów Fundacja wskazała również niesprzyjającą ogólną sytuację gospodarczą. Ustosunkowując się do wyjaśnień Fundacji, Wojewoda stwierdził, iż w chwili zawarcia umowy w dniu 24 maja 2000 r. była ona, jako władająca zabytkowym zespołem od 1993 r., doskonale zaznajomiona ze wszystkimi realiami dotyczącymi renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy. Fundacja była świadoma swoich możliwości finansowych, kosztów renowacji obiektu, sytuacji na rynku inwestorów mogących podjąć się remontu zabytku, zawisłości sprawy sądowej z dotychczasowym inwestorem, tj. firmą pod nazwą: E. sp. z o.o. Jeżeli Fundacja w chwili podpisania umowy w dniu 24 maja 2000 r. wiedziała, że nie będzie mogła wykonać w ogóle lub w sposób należyty zobowiązania, którego się podjęła, nie można w stosunku do niej powiedzieć o braku winy, która byłaby przesłanką przemawiającą za niezastosowaniem środka dyscyplinującego, jakim jest nałożenie dodatkowej opłaty rocznej. W rozpatrywanej sprawie nie miały również miejsca zdarzenia losowe, które spowodowałyby nadzwyczajną zmianę stosunków, skutkującą nadmierną dla Fundacji trudnością w spełnieniu zobowiązania. Pomimo uchybienia terminu zagospodarowania terenu, na korzyść Fundacji mógłby ewentualnie przemawiać stan zaawansowania robót, ale wobec tego, iż od 1999 r. nie podjęto na obiekcie żadnych prac trudno mówić o braku winy użytkownika wieczystego. Dopiero po wszczęciu w dniu 7 marca 2003 r. postępowania zmierzającego do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Fundację, dokonała ona inwentaryzacji konstrukcji pawilonu strzelnicy oraz spowodowała, że dzierżawca przygotował program robót zabezpieczających obiekt oraz przedstawił zlecenie wykonania prac na obiekcie przez firmę I.I. mgr inż. arch. J.G. (k 633 - 635) Podkreślono, iż sprawa ma o tyle wyjątkowy charakter, iż dotyczy dobra kultury pozostającego pod szczególną ochroną prawną, uregulowaną w ustawie o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Podniesiony w uzasadnieniu decyzji przez organ l instancji argument niewywiązania się przez Fundację z obowiązku zabudowania i zagospodarowania działek będących w jej użytkowaniu wieczystym także przemawia za zastosowaniem przepisów o dodatkowej opłacie rocznej. Uchybiony został, bowiem termin rozpoczęcia realizacji niektórych obiektów, który to termin w umowie został określony na dzień 31 grudnia 2000 r., np. otwarta pływalnia - II etap, czy letnia kawiarnia -1 etap, ponadto place zabaw, ścieżki zdrowia. Odnosząc się natomiast do powoływania się przez Fundację, iż w dniu 29 grudnia 2000 r. złożyła do Urzędu Miasta K. wniosek o wydanie niezbędnej w procesie budowy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, który nie został pozytywnie załatwiony, co jej zdaniem uniemożliwiało realizację procesu inwestycyjnego, organ II instancji uznał ten argument za chybiony, bowiem termin rozpoczęcia upłynął dwa dni później od złożenia wniosku, a winien dla zachowania terminu zakończyć się wybudowaniem fundamentów pływalni czy kawiarni. Nic nie stało na przeszkodzie, aby ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów nastąpiło wcześniej, gdyż umowa z dnia 24 maja 2000 r. zmieniała zasadniczo terminy zagospodarowania terenu, a jego sposób i prawa do nieruchomości Fundacji ustalono już w 1993 r. W tym też kontekście podnoszony przez Fundacje zarzut, iż termin 31 grudnia 2006 r. nie upłynął, a więc nie został uchybiony, nie ma znaczenia, bowiem organ nie stwierdził tego faktu i nie ten termin brany był pod uwagę przy ocenie zachowania przez użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, pozostałe argumenty organu l instancji nie są zasadne lub też nie są na tyle istotne w sprawie by mogły wpłynąć na jej ostateczne rozstrzygniecie. Dotyczy to w szczególności podniesionego w uzasadnieniu decyzji argumentu zbycia przez Fundację prawa użytkowania wieczystego osobom trzecim, w rezultacie, czego miało miejsce zagospodarowanie zbytych nieruchomości przez prywatnych inwestorów, a nie przez Fundację, oraz uzyskanie z tego tytułu przez Fundację znacznych środków finansowych. Prawo użytkowania wieczystego jest, bowiem zbywalne (art. 233 kc), a prawo rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego nie zostało ograniczone w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, czy też postanowieniami statutu Fundacji. Użytkownik wieczysty został zobligowany do określonego zagospodarowania terenu, w oznaczonym terminie, bez wymogu osobistego spełnienia świadczenia, ani też zagospodarowania terenu ze środków własnych. Natomiast bezspornym jest, że skoro Fundacja jako cel swojego działania przyjęła "stwarzanie i utrwalanie warunków finansowych, materialnych, organizacyjnych, promocyjnych oraz szkoleniowych dla rozwoju sportu, turystyki i rekreacji w kraju i za granicą" to pozyskiwane środki finansowe ze sprzedaży winna w pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę treść umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w zakresie dotyczącym terminów i sposobu zagospodarowania nieruchomości przeznaczyć na zagospodarowanie terenu, który został jej oddany dla realizacji celów statutowych, a przede wszystkim na renowację zabytkowego obiektu podlegającego szczególnej opiece. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów w kwestii operatu szacunkowego z dnia 28 kwietnia 2003 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B.B., stwierdzono, iż określenie wartości nieruchomości dla m.in. ustalenia dodatkowej opłaty należy zgodnie z art. 7 cyt. na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do rzeczoznawcy majątkowego, który jest zobowiązany do wykonania czynności szacowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się przy tym zasadą bezstronności, a za swoje działania podlega odpowiedzialności zawodowej. Przyjmując zlecenie wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podejmuje samodzielnie, indywidualnie dla każdej sprawy, decyzje, co do przyjmowanej przy wycenie metodzie, technice, czy podejściu, biorąc pod uwagę cel wyceny oraz w przypadku podejścia porównawczego, metody porównania parami dokonuje doboru nieruchomości do porównania. Do zadań zaś organu administracji publicznej należy zbadanie, czy operat szacunkowy jest zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, póz. 1924) oraz ze standardami zawodowymi Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w zakresie metodologii i technologii wykonania. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że operat B.B. nie zawiera, co prawda wyceny poszczególnych działek, ale określenie wartości 1 m2 dokonano dla kilku działek pozostających ze sobą w niedalekim sąsiedztwie o niektórych wspólnych cechach wpływających na wartość. Nie do oceny natomiast przez organu administracji publicznej pozostają podnoszone przez odwołującą się kwestie doboru działek porównawczych oraz stwierdzeń przyjętych przez rzeczoznawcę, co do wad działek mających wpływ na ich wartość. Wywody w tym zakresie zawarte w odwołaniu są subiektywną oceną odwołującej się, nie poparte żadnym dokumentem dającym podstawę do kwestionowania założeń do wyceny i jej samej. Organ odwoławczy uznał za zawinione uchybienie terminowi zakończenia renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy, co jest wystarczającą, samodzielną przesłanką zdyscyplinowania użytkownika wieczystego przez wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej. W tym też zakresie decyzję organu l instancji, organ odwoławczy uznał za zasadną i utrzymał ją w mocy. W kwestii dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia opłaty dodatkowej stwierdzono natomiast, iż możliwość żądania od użytkownika wieczystego wnoszenia opłat dodatkowych powstaje dopiero, gdy decyzja je ustalająca stanie się ostateczna, tj. wtedy, gdy użytkownik wieczysty nie wniesie od tej decyzji odwołania lub wtedy, gdy organ odwoławczy (w przypadku, gdy odwołanie zostanie wniesione) utrzyma decyzję w mocy. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania (o przysługującym Fundacji prawie do odwołania pouczono w zaskarżonej decyzji) decyzja organu nie ulega wykonaniu, wniesienie zaś odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Mając to na uwadze uznano, że skoro termin wyrażony w umowie z dnia 24 maja 2000 r. jako: termin zakończenia rozpoczętej renowacji zabytkowego pawilonu z zespołem obiektów towarzyszących na dzień 31 grudnia 2002 r. został uchybiony to obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej powstał z dniem 1 stycznia 2003r. Jednakże, wobec faktu, że naliczenie opłaty nastąpiło dopiero w dniu 3 czerwca 2003 r. organ musiał wyznaczyć termin jej uiszczenia. Określenie tego terminu jako 30 dni od dnia doręczenia nie znajduje jednak uzasadnienia, bowiem jak wyżej wskazano tylko ostateczna decyzja jest wykonalna. Dlatego też zaskarżoną decyzję w tym przedmiocie należało uchylić i orzec, co do istoty, jednocześnie określając termin wnoszenia opłat dodatkowych w następnych latach tak jak precyzuje to przepis art. 64 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy. W skardze na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wykładni wynikającej z wyroku NSA z 22 marca 1993 r., l S.A. 1382/92, ONSA1993, nr 3 póz. 81 polegającym na tym, że organy administracji odmówiły uznania, że skarżący nie dotrzymał terminu inwestycji bez swojej winy, b) naruszenie prawa materialnego art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że organ administracji przyjął, że opłatę dodatkowa należy określić na podstawie wszystkich wartości działek objętych umową o użytkowanie wieczyste w sytuacji, gdy podstawą powinna być wartość działki związanej z przedmiotową inwestycją i terminem jej wykonania, c) naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień, a w szczególności przyjęcie wyceny rzeczoznawcy majątkowego bez prawidłowej kontroli tej wyceny oraz bez analizy tej wyceny w kontekście zarzutów skarżącego, d) naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady określającej interes społeczny i indywidualny w ten sposób, że organ administracji uwzględnił jedynie interes społeczny nie biorąc pod uwagę słusznego interesu strony i nałożył niewspółmiernie wysoką opłatę dodatkową za niedotrzymanie terminu dokończenia inwestycji na jednej działce. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi w skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że "spośród wszystkich argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji za trafnością podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia przemawia udowodnione uchybienie przez Fundację terminu zakończenia renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy." Oznacza to, że nałożenie opłaty dodatkowej było spowodowane jedynie uchybieniem terminu zakończenia renowacji strzelnicy i takie stanowisko Wojewody określa granice przedmiotu postępowania. Skarżąca nie zgadza się z tym poglądem. Zarzuciła, że: 1. nie było winy użytkownika wieczystego, iż nie dotrzymał terminu zakończenia renowacji strzelnicy, 2. wartość przedmiotu użytkowania wieczystego została niewłaściwie naliczona, 3. wysokość opłaty dodatkowej jest niewspółmierna do wartości renowacji strzelnicy. Uzasadniając pierwszy z ww. zarzutów fundacja podniosła, iż wydanie decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowania nieruchomości w ustalonych terminach powinno być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień (wyrok NSA z 22 marca 1993 r., l S.A. 1382/92, ONSA 1993,nr 3 póz. 81). Przy ocenie winy - zdaniem Fundacji - za przekroczenie terminu należy dokonań analizy zdarzeń, które miały decydujący wpływ na możliwość wykonania renowacji strzelnicy. Ponieważ umowa z dnia 24 maja 2000 r. określiła termin zakończenia renowacji strzelnicy na dzień 31 grudnia 2002 r. koniecznym jest przeprowadzenie analizy sytuacji pomiędzy datą zawarcia umowy w dniu 24 maja 2000 r. do 31 grudnia 2002 r. Fundacja podniosła, iż od 1999 r. była związana umową z Firmą E. spółką z o.o. o prowadzenie inwestycji - renowację strzelnicy. W oparciu o tę umowę Fundacja była przekonana, że firma ta wywiąże się w terminie z zobowiązania. To właśnie było powodem, dla którego Fundacja zawarła umowę z prezydentem Miasta K. określając w niej realny termin renowacji strzelnicy. Firma E. Sp. z o.o. nie wywiązała się z umowy. W tej sytuacji Fundacja w 2000 r. zakończyła z tą firmą współpracę. Sprawa była przedmiotem postępowania sądowego. W październiku 2001r. Fundacja pozyskała nowego inwestora - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe B.J., który przyjął na siebie obowiązek renowacji strzelnicy do 31 grudnia 2002 r. Inwestor ten nie wywiązał się z umowy, mimo, że zapewniał, że dotrzyma terminu zobowiązania. Fundacja była przekonana, że termin ten zostanie dotrzymany. Zarzut przy ocenie winy, iż Fundacja powinna była rozwiązać umowę z B.J., ujawniony w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji jest - jej zdaniem - nietrafny. Fundacja dostrzegała, iż B.J. może nie dotrzymać terminu renowacji strzelnicy i poszukiwała nowego inwestora. Jednakże okazało się, że nie znalazł się inny w miejsce B.J. Fundacja podejmowała zatem wszystkie niezbędne czynności aby wywiązać się z umówionego terminu. Gdyby Fundacja rozwiązała umowę z B.J., to nie zmieniłoby to możliwości dokonania w czasie renowacji. Znalezienie nowego inwestora spowodowałoby niezwłoczne rozwiązanie umowy z B.J., ale nowego inwestora nie było. Odwrotnie, właśnie B.J. dokonał w pierwszej połowie 2003r. szereg czynności zmierzających do zakończenia renowacji strzelnicy oraz zabezpieczenia jej przed niszczeniem. W tej sytuacji nie można przypisać Fundacji winy w uchybieniu terminu do zakończenia renowacji. Uzasadniając zarzut, iż wartość przedmiotu użytkowania wieczystego jest niewłaściwie naliczona, skarżąca podniosła, iż biegły dokonując oceny wartości nieruchomości gruntowej nie wziął pod uwagę wszystkich źródeł informacji określonych w art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będących podstawą ustalenia wartości nieruchomości, a organ wydający decyzję w tej sprawie nie dokonał oceny opinii biegłego, zgodności wyceny z zasadami wynikającymi z cytowanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Fundacja zarzuciła, iż w swoich pismach podniosła zarzuty, które nie zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, a w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie odniesiono się do zarzutów fundacji. Podstawowymi zarzutami są: - biegły niezasadne przyjął, że niektóre działki są przeznaczone dla budownictwa jednorodzinnego pomimo, że w planach zagospodarowania przestrzennego cały teren jest przeznaczony dla zieleni parkowej, co wyklucza budownictwo jednorodzinne. - działka na której znajduje się strzelnica jest wyceniona przez tego biegłego na 120 zł za m kwadratowy, a zabytkowy budynek strzelnicy oraz budynek sędziówki nie będzie mógł być w przyszłości zamieniony na budynek mieszkalny ani na budynek komercyjny. Nasycona ołowiem ziemia tej działki nie nadaje się pod uprawy. Cena tej działki w opisanym kontekście ma wartość historyczną lub zabytkową, ale niewielką wartość rynkową. Biegły przyjął cenę działki jako cenę działki "pod budownictwo. - działki oceniane przez biegłego są pozbawione uzbrojenia pod budownictwo, a mimo to biegły przyjął ceny porównywalne z cenami działek uzbrojonych. Zarzucając, iż wysokość opłaty dodatkowej jest niewspółmierna do wartości renowacji strzelnicy skarżąca zarzuciła, że opłata dodatkowa wynosi prawie 800 000 zł, a wartość nakładów inwestycyjnych na ten cel wynosi 700.000 zł. Skarżąca podniosła, iż pojawia się w tym kontekście zagadnienie, czy należy przy dokonywaniu wyceny nieruchomości gruntowej brać pod uwagę wszystkie działki opisane umową o użytkowanie wieczyste, czy tylko tę działkę, na której nie dokończono w terminie renowacji obiektu. Z brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika jednoznacznie odpowiedź na to zagadnienie. Przepis art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przesądza czy należy wziąć pod uwagę wszystkie działki opisane umową, czy można przyjąć określoną działkę związaną z przedmiotową inwestycją. Umowa użytkowania wieczystego stanowi, że jej przedmiotem są opisane działki o określonych numerach ewidencyjnych. Nadto poszczególne budynki na konkretnych działkach stanowią odrębną własność. Z tymi budynkami związane są poszczególne inwestycje określone w umowie o użytkowanie wieczyste, a także inne terminy inwestycji. Wszystkie inwestycje, do których Fundacja została zobowiązana ostatecznie umową notarialną z dnia 24 maja 2000 r. miały zostać wykonane do końca 2006 r., z wyjątkiem zakończenia rozpoczętej renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy z zespołem obiektów towarzyszących do dnia 31 grudnia 2002 r. położonego na działce "20" o pow. 88 a i 02 m o wartości - wg opinii -1.056. 240 zł. Dodatkowa opłata powinna więc - zdaniem skarżącej - dotyczyć tylko konkretnej działki, tej na której usytuowany jest obiekt podlegający inwestycji, nie zaś wszystkich działek wymienionych w umowie o użytkowanie wieczyste. Nie można przyjmować wartości wszystkich działek bowiem nie tworzą one jedności. Należy zatem traktować oddzielnie działki łącząc je z realizacją konkretnych inwestycji, których terminy realizacji zostały określone oddzielnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną. Zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, póz. 741 z późn. zm.) jeżeli z umowy wynika obowiązek rozpoczęcia lub zakończenia zagospodarowania nieruchomości gruntowej w określonych terminach, po bezskutecznym upływie takich terminów, organ administracji w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne, niezależnie od opłat rocznych wynikających z przepisów ustawy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca, mimo wynikającego z umowy obowiązku zakończenia renowacji strzelnicy do dnia 31 grudnia 2002 r., obowiązku tego nie wykonała. W pierwszej umowie z dnia 16 sierpnia 1993 r. o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] jako termin rozpoczęcia zabudowy nieruchomości wskazano dzień 1 września 1993 r., a jako termin zakończenia budowy l etapu obejmującego rekonstrukcję m.in. budynku dawnej strzelnicy ustalono dzień 31 grudnia 1994 r. Po kilkakrotnej zmianie terminów zagospodarowania nieruchomości, w dniu 24 maja 2000 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] dokonano kolejnej zmiany sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości położonych w K., przy ul. K. poprzez wskazanie nowych terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji l i II etapu inwestycji. W ramach l etapu inwestycji ustalono termin zakończenia rozpoczętej renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy z zespołem obiektów towarzyszących na dzień 31 grudnia 2002 r. Termin zakończenia rekonstrukcji budynku strzelnicy ustalony pierwotnie na dzień 31 grudnia 1994 r. przedłużono ostatecznie do 31 grudnia 2002 r. (tj. o osiem lat). Faktu niezakończenia renowacji w powyższym terminie skarżąca w skardze nie kwestionowała. Wynika on z ustaleń poczynionych w dniu 8 stycznia 2003 r. przez pracowników Urzędu Miasta K. w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleń z oględzin przeprowadzonych dnia 4 kwietnia 2003 r. W piśmie z dnia 20 marca 2003 r. fundacja potwierdziła niedotrzymanie terminu, przedstawiając powody tego stanu rzeczy oraz wskazując, co zostało przez nią wykonane. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na tym, że organy administracji odmówiły uznania, że skarżący nie dotrzymał terminu inwestycji bez swojej winy oraz przyjęły, że opłatę dodatkową należy określić na podstawie wartości wszystkich działek objętych umową o użytkowanie wieczyste, w sytuacji, gdy podstawą powinna być wartość działki związanej z przedmiotową inwestycją i terminem jej wykonania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przepis art. 63 i 64 cyt. ustawy nie uzależnia możliwości obciążenia dodatkową opłatą od wykazania i udowodnienia przez organ administracji publicznej winy użytkownika wieczystego, jak również przepis ten nie pozwala na przyjęcie, iż podstawą do obliczenia tej opłaty może być jedynie wartość części nieruchomości gruntowej oddanej umową w użytkowanie wieczyste, wyodrębnionej ze względu na różny sposób i termin zabudowy tej części nieruchomości. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, który uznał, iż do podjęcia decyzji o nałożeniu na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej nie wystarcza samo stwierdzenie uchybienia któregokolwiek z terminów zagospodarowania terenu, ale należy również rozpatrzyć, czy ponosi on na zasadzie winy odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy. Przypomnieć jeszcze raz należy, iż przepis art. 63 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Oczywiście, iż zgodnie z art. 7 i 77 kpa orzekające w sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również mają obowiązek ustosunkowania się do zarzutów i wniosków stron, w tym dotyczących przyczyn bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania działki, ale z przepisu art. 63, czy 64 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby organy te miały obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wykazania winy użytkownika wieczystego w niedochowaniu przez niego terminu wykonania, wynikających z umowy, obowiązków. W nin. sprawie organy rozpatrzyły, czy fundacja ponosi, na zasadzie winy, odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy i szczegółowo swoje stanowisko w tym zakresie uzasadniły. Prawidłowo podniesiono, iż fundacja jako władająca zabytkowym zespołem od 1993 r., była doskonale zaznajomiona ze wszystkimi realiami dotyczącymi renowacji zabytkowego pawilonu strzelnicy: była świadoma swoich możliwości finansowych, kosztów renowacji obiektu, sytuacji na rynku inwestorów mogących podjąć się remontu zabytku, zawisłości sprawy sądowej z dotychczasowym inwestorem, tj. firmą E. sp. z o.o. , co przy uwzględnieniu, iż od 1999 r. nie podjęto na obiekcie żadnych prac, nie pozwala przyjąć braku winy użytkownika wieczystego. Słusznie podniesiono, iż w rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca zdarzenia losowe, które spowodowałyby nadzwyczajną zmianę stosunków, skutkującą nadmierną dla fundacji trudnością w spełnieniu zobowiązania. Dodatkowo podnieść należy, iż twierdzenia skarżącej podniesione celem wyjaśnienia przyczyn (- zdaniem fundacji - od niej niezależnych) niezachowania terminu nie zostały poparte żadnymi dowodami. Przedstawienie na rozprawie wniosku dowodowego z dokumentów, w tym z operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu kognicji sądu administracyjnego, który ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dniu jej wydania i na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd uznał za spóźnione i niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami(Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zmianami). Przepis art. 63 ust. 3 cyt. ustawy, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji, nie pozwala, jak wcześniej podniesiono, na zmianę podstawy do obliczenia tej opłaty - z wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na wartość części tej nieruchomości, powstałej przez wyodrębnianie z nieruchomości gruntowej, oddanej umową w użytkowanie wieczyste, poszczególnych części tej nieruchomości ze względu na różny sposób i termin ich zabudowy. Przedmiotem umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste była określona w umowie nieruchomość, która miała zostać w ustalony przez strony sposób i w ustalonych terminach zagospodarowana. Brak zatem podstaw, aby dokonywać podziału tej nieruchomości ze względu na poszczególne inwestycje, które mają zostać na niej zrealizowane. Bez znaczenia jest fakt, iż przedmiotowa nieruchomość uległa podziałom i składa się obecnie z kilku działek ewidencyjnych. Zarzut niewspółmierności wysokości opłaty dodatkowej do wartości renowacji strzelnicy jest, w konsekwencji również niezasadny. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości "miarkowania" wysokości opłaty dodatkowej (jak czynią to np. przepisy art.484 kc). Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień, a w szczególności przyjęcie wyceny rzeczoznawcy majątkowego bez prawidłowej kontroli tej wyceny oraz bez analizy tej wyceny w kontekście zarzutów skarżącego oraz przez naruszenie zasady określającej interes społeczny i indywidualny w ten sposób, że organ administracji uwzględnił jedynie interes społeczny nie biorąc pod uwagę słusznego interesu strony i nałożył niewspółmiernie wysoką opłatę dodatkową za niedotrzymanie terminu dokończenia inwestycji na jednej działce. Strona - jak słusznie podniósł organ odwoławczy - miała stworzone prawne możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, została powiadomiona o wszczęciu postępowania, o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i zapoznała się ze wszystkimi dowodami w sprawie, w tym z wyceną rzeczoznawcy majątkowego. Skarżąca po zapoznaniu się w dniu 28 maja 2003 r. z aktami sprawy, w tym ze wspomnianym operatem szacunkowym, nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, czy też nie wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Organy administracyjne wyczerpująco oceniły natomiast opinię mgr inż. B.B. i na jej podstawie wyliczyły wysokość opłaty dodatkowej. Podzielając ocenę ww. operatu dokonaną przez Wojewodę dodać należy, iż niezrozumiały jest zarzut skargi, iż biegły niezasadne przyjął, że niektóre działki są przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne pomimo, że w planach zagospodarowania przestrzennego cały teren jest przeznaczony dla zieleni parkowej. Na str. 9 operatu rzeczoznawca zaznaczył, iż wg poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki w ok. 90 % pow. znajdowały się w obszarze sportu ZS, a pozostała część leżała w obszarze miejskiej zieleni publicznej ZP i obszarze rolnym powyższego. Na str. 12 natomiast rzeczoznawca podkreślił, iż "wzrost wartości gruntów budowlanych przenosi się na wartość sąsiednich terenów przeznaczonych pod ZS, ZP, RP których średnia cena jest jednak relatywnie niższa ze wzgl. na przeznaczenie urbanistyczne ograniczające możliwość zagospodarowania terenu". Wobec powyższego i w sytuacji istnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 63 i 64 ww. ustawy, brak podstaw do uwzględnienia zarzutu o wzięciu pod uwagę jedynie interesu społecznego. Stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zmianami).