II SA/Lu 935/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej cen skupu owoców. I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M.S. 100 ( sto) złotych kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr 53, po rozpatrzeniu zażalenia M.S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił w całości postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]czerwca 2005 r., Nr [...] przekazujące Biuru Powiatowemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpoznania pismo M.S. z dnia 27 czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W motywach tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] gdyż sprawa, której ono dotyczy nie zalicza się do spraw administracyjnych. Ponadto odnosząc się do rodzaju pisma M.S. organ odwoławczy stwierdził, że nie można traktować go jako skargi lub wniosku i tym samym sprawa nim zainicjowana nie podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy KPA. Konkludując swoje wywody organ odwoławczy podniósł, że ze względu na powyższe okoliczności organ administracji pierwszej instancji powinien jedynie poinformować wnioskodawcę, iż brak jest przesłanek do załatwienia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. M.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie - nie sprecyzowanych - przepisów KPA przez brak działania zmierzającego do wyjaśnienia przyczyny niskich cen skupu owoców truskawki oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzutom skargi nie można odmówić zupełnie słuszności. Wskazać trzeba przede wszystkim, że zaskarżone postanowienie wydane został z naruszeniem art. 241 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA) i zasady przekonywania (art. 11 KPA), gdyż organ odwoławczy błędnie przyjął, że pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2005 r. nie jest wnioskiem zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia dokładne i wyczerpująco motywów, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrona własności, lepszego zaspokojenia potrzeb ludności (art. 241 KPA). Przedmiotem wniosku może być, więc każda w jakikolwiek sposób zindywidualizowana okoliczność, sytuacja lub wydarzenie, które stanowi obiekt zainteresowania organów administracji publicznej ze względu na wyznaczone im cele zaś sam wniosek dotyczyć może działania lub bezczynności z tym, że działania zawsze przyszłego, a więc jeszcze niedokonanego i zawierał on będzie ocenę dodatnią oczekiwanego zachowania organu administracji publicznej (por. J. Lange "Wnioski obywatelskie w administracji państwowej", Warszawa 1976, s. 33 i s. 132). Biorąc pod uwagę, przewidziany przepisem art. 241 KPA zakres przedmiotowy wniosku oraz to, że skarżący w piśmie z dnia 27 czerwca 2005 r. proponuje obniżenie podatków celem podniesienia rentowności produkcji owoców truskawki – czyli pozytywnie oceniany przez siebie sposób optymalizacji działania administracji - pismo to traktować należy jako wniosek, który podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy działu VIII rozdziału 3 KPA. Nie zakwalifikowanie pisma skarżącego jako wniosku miało istotny wpływ na wynik postępowania gdyż skutkowało ono umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, co uniemożliwiło rozpoznanie tegoż pisma we właściwym trybie przewidzianym przepisami KPA. Jednym z istotnych czynników wpływającym na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy skupiając się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie na tym, że pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2005 r. nie wszczyna postępowania opierającego się na przepisach KPA pominął w swoich rozważaniach ocenę tegoż pisma pod kątem zawartego w nim żądania oraz nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, iż pismo to jest wnioskiem. Oceny powyższej nie zmienia fakt, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednym zdaniem bez podania motywów, stwierdza, że pismo z dnia 27 czerwca 2005 r. nie jest skargą lub wnioskiem. Tak arbitralne stwierdzenie bez podania okoliczności faktycznych i prawnych, które do niego skłaniają wskazuje jedynie na to, że organ odwoławczy nie poddał dokładnej analizie okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących rodzaju wniesionego pisma. Mimo odmiennej od organu pierwszej instancji oceny stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy nie wskazał, które z okoliczności faktycznych sprawy świadczą o tym, że nie jest to sprawa administracyjna a tym samym, nie wskazał okoliczności faktycznych świadczących o bezprzedmiotowości rozpoznania pisma M.S. w oparciu o przepisy KPA. Organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone postanowienie nie wskazał również okoliczności, które świadczą o tym, że pismo M.S. z dnia 27 czerwca 2005 r. nie może być traktowane, jak wniosek, choć skarżący wnosząc o wskazanie działań, jakie organ administracji zamierza podjąć w sytuacji, w której ze względu na niską cenę skupu owoców truskawki nieopłacalna jest ich produkcja, zaproponował sposób reakcji na to zjawisko ("(...) myślę, iż lepiej obniżyć podatki niż za uzyskane pieniądze organizować rolnikom (...) realia bardzo z resztą odbiegające od rynkowych") a w zażaleniu z dnia 6 lipca 2005 r. swoje pismo nazywa wnioskiem i powołuje się na przepisy KPA normujące postępowanie w sprawie skarg i wniosków (tj. na art. 225 i art. 242 KPA). Organ odwoławczy poprzestając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stwierdzeniu, że "(...) brak podstaw prawnych do rozpoznania jej (sprawy – przypis własny) w drodze postępowania administracyjnego." oraz, iż "(...) ustalił (...) zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania (...)" bez omówienia przesłanek faktycznych i prawnych, które wskazywałyby na brak podstaw do rozpoznania pisma skarżącego na drodze postępowania administracyjnego oraz świadczyłyby o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania administracyjnego uchybił wynikającemu z art. 107 § 3 KPA obowiązkowi należytego i wyczerpującego uzasadnienia podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Temu samemu obowiązkowi uchybił organ odwoławczy stwierdzając jedynie, że "(...) nie sposób również zakwalifikować pisma z dnia 27.06.2005 r. wniesionego przez p. M.S. jako skargi lub wniosku." bez omówienia okoliczności faktycznych i prawnych, które wskazują na zasadność tego stanowiska. Zgodnie, bowiem z art. 107 § 3 KPA uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnień podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem podstawy prawnej. Unormowanie art. 107 § 3 KPA obliguje organ administracji do wyczerpującego i należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy, które to okoliczności jako motywy rozstrzygnięcia powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu faktycznym i prawnym strona, bowiem ma prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierował się organ administracji (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 – Lex nr 27106). Nienależyte i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie realizuje unormowanej w art. 11 KPA zasady przekonywania. Organ administracji publicznej powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu spraw (art. 11 KPA). Brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej stanowiska organu odwoławczego doprowadziło do powstania u skarżącego przekonania, że sprawa, z którą wystąpił do organów administracji publicznej nie stała się przedmiotem rzetelnego rozpoznania a zapadłe w niej rozstrzygnięcia podjęte zostały arbitralnie bez rozważenia wszystkich jej okoliczności. Wyraz temu przekonaniu M.S. dał we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze pisząc, że "(...) Dyrektor ARiMR (...) moje zaangażowanie stara się powstrzymać bez względu na przepisy KPA, więc samo to świadczy o braku pozasądowej możliwości rozstrzygnięcia czegokolwiek i przemawia jeszcze za wyłączeniem ARiMR.". Wadliwe uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego konsekwencją, którego było powstanie u skarżącego przekonania o arbitralnym załatwieniu jego sprawy wskazuje na to, że organ odwoławczy swoim działaniem naruszył skodyfikowaną w art. 8 KPA zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Unormowanie art. 8 KPA zobowiązuje organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Obowiązek ten polega m.in. na dokładnym rozważeniu przez organ administracji wszelkich twierdzeń strony, które jej zdaniem są istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84 – ONSA 1984/2/67 i wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83 – ONSA 1983/2/64). Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "(...) nie sposób zakwalifikować pisma z dnia 27.06.2005 r. (...) jako skargi lub wniosku.", gdy skarżący w zażaleniu z dnia 6 lipca 2005 r. nazywa to pismo wnioskiem i powołuje się na przepis art. 225 KPA i art. 242 Kpa jako podstawę jego rozpoznania nie można traktować jako należyte ustosunkowanie się przez Dyrektora OR ARiMR do twierdzeń strony, uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, tj. iż pismo z dnia 27 czerwca 2005 r. jest wnioskiem. W świetle powyższych wywodów zasadny jest, zarzut skarżącego, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy – nie zakwalifikowanie pisma skarżącego jako wniosku oraz brak w uzasadnieniu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia – narusza powołane wyżej przepisy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i uwagi w tym, iż pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2005 r. stanowi wniosek w rozumieniu art. 241 KPA. Mając powyższe na uwadze na mocy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zaskarżone postanowienie należało uchylić. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.