III SA/Wa 2660/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A.Z., M.Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżących kwotę 58, 00 zł (pięćdziesiąt osiem zlotach) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 maja 2005 r. M.Z. zwrócił się do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w S. o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego za okres od 1995 r. - III i IV kwartał do 2005 r.- I i II kwartał włącznie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zwany dalej Prezesem Kasy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., skierowaną do A.Z. umorzył należność w części, tj. 50 % odsetek w kwocie [...]zł, pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości rozłożonej na raty. Rozstrzygnięcie oparł na art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.u.s.r. Organ stwierdził, że odsetki od nieopłaconych składek w dniu wpływu wniosku stanowiły kwotę [...]zł, obejmującą składki za okres od III kwartału 1995r. do I kwartału 2005r. W uzasadnieniu wskazał, że udzielając ulgi uwzględniono możliwości płatnicze adresata decyzji. Ponadto ulga jest bardzo korzystna, gdyż spłata odbywa się w dłuższym czasie, bez naliczania dalszych odsetek za zwłokę, a odsetki liczone są do dnia wniesienia podania. Powyższą decyzję zaskarżyli A. i M. małżonkowie Z. , pismem z dnia 14 lipca 2005r. nazwanym "Odwołanie", podnosząc, że przyznana ulga nie jest dla niej satysfakcjonująca. Wniosła o całkowite umorzenie odsetek wskazując, iż jedynym jej stałym dochodem jest renta inwalidzka. Gospodarstwo rolne nie przynosi dochodów umożliwiających spłatę zaległych odsetek. Spłacają oni też kredyt powodziowy, opłacają bieżące rachunki i brakuje im pieniędzy na żywność. Skarga została wniesiona przez małżonków, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ich obojga. Prezes Kasy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Wskazał, że przyznanie ulgi ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zwrócił uwagę, iż ulga przyznana Stronie uzależniona jest od spłacenia pozostałej zaległości w dogodnym układzie ratalnym. Zdaniem Prezesa Kasy, spłata zadłużenia rozłożonego na raty jest najkorzystniejszą formą realizacji zobowiązania wobec Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z uwagi na nienaliczanie dalszych odsetek za zwłokę, a spłata odbywa się w dłuższym czasie. W skardze na powyższą decyzję małżonkowie A. i M. Z. wnieśli o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zakwestionowali sposób wyliczenia odsetek oraz brak uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Powołując się na art. 41 u.u.s.r., wskazali, że umorzeniu winny podlegać składki wraz z odsetkami, a nie tylko odsetki. Ponadto podnieśli okoliczności uzasadniające ich zdaniem umorzenie odsetek w całości jak: choroba A.Z. i związane z nią wydatki, brak realnych dochodów (poza rentą), pozostawanie bez pracy M.Z., powódź w 2001 r. w gospodarstwie skarżących i związana z nią spłata kredytu powodziowego, brak dochodów w okresie zimowym. Skarżący oświadczyli, że obowiązek spłaty składek jest dla nich dużym obciążeniem a wywiązywanie się z tego obowiązku sprawia, iż ledwie im wystarcza na chleb. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł szereg okoliczności, które nie zostały wskazane w obu wydanych decyzjach a mianowicie, posiadanie przez skarżących dwóch samochodów osobowych, datę powstania obowiązku opłacania składek i korzystanie z bezpłatnej opieki zdrowotnej. Zdaniem Prezesa Kasy, organ emerytalno-rentowy w przeprowadzonym postępowaniu wnikliwie rozważył wniosek o umorzenie odsetek i przeprowadził w tym zakresie niezbędne postępowanie dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na przesłankach innych niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako u.p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności ( art. 134 § 2 u.p.p.s.,a. ). Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 u.p.p.s.a. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżących o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa Kasy, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r.. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa Kasy było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do stwierdzenia: "W/w ulgę udzielono uwzględniając Pani możliwości płatnicze jak również inne okoliczności mające wpływ na opłacanie przez Pana składek. Ulga w postaci układu ratalnego jest bardzo korzystna, ponieważ spłata odbywa się w dłuższym okresie czasu bez konieczności naliczania dalszych odsetek za zwłokę, które liczone są do dnia wniesienia podania włącznie z tym dniem". Organ nie wyjaśnił jaka jest sytuacja materialna Skarżącego, mimo, że w " podaniu" o umorzenie odsetek od składek z tytułu ubezpieczenia rolniczego za okres 1995 r.- III i IV kwartał oraz do 2005r. - I i II kwartał włącznie, Skarżący argumentował trudną sytuację materialną tym, że w lipcu 2001 r. gospodarstwo dotknęła powódź, dochody nie przekraczają 400 zł na osobę , żona pobiera rentę inwalidzką III gr. , gospodarstwo nie przynosi dochodów, wydatki na lekarstwa i leczenie przekraczają wysokość renty pobieranej przez żonę Skarżącego a on sam jest zarejestrowany jako bezrobotny. Organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do okoliczności stwierdzonych w zaświadczeniu Urzędu Gminy w S. z dnia 23 maja 2005 r., w którym zaświadczono, że budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze Skarżącego zostały zalane w wyniku fali powodziowej w dniu 24 lipca 2001 r., zniszczeniu uległy: samochód marki Zuk, Ślęza, ciągnik rolniczy, skrzynie do produkcji pomidorów oraz paliki do drzewek 500 sztuk, tunel foliowy, i paliki do produkcji pomidorów 9000 sztuk. Organ nie odniósł się do okoliczności faktycznych podniesionych przez Skarżącego, które w jego opinii uzasadniają umorzenie należności. Nie przeprowadził żadnej analizy tych okoliczności, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Z kolei decyzja wydana w drugiej instancji stwierdza jedynie, że "przyznanie ulgi w postaci umorzenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych a dalej , że umorzono pani 50 % odsetek pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w dogodnym układzie ratalnym...." Nie odnosząc się ani jednym zdaniem do argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących wydatków ponoszonych przez Skarżących na spłatę kredytu powodziowego w wysokości 770 zł kwartalnie, oraz rachunków za energię elektryczną gaz podatek rolny, opłaty za wodę i ścieki, zakup żywności i leków jak również złożonych zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia Skarżących. Pominięcie argumentów Skarżącego jest zdaniem Sądu niewłaściwe, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek. Respektując prawo Prezesa Kasy, działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, wyjaśniać powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto, takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Słuszny jest zarzut Skarżących, że Prezes Kasy nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wyraził zgodę na umorzenie tylko 50% kwoty zaległych odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek. Prezes Kasy dopiero w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji przytaczając jej rozbudowane uzasadnienie oraz stan faktyczny. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995 r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt V SA 3659/00). Okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić Stronie, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Prezes Kasy w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. umorzył należność w części tj. 50% odsetek w kwocie [...]zł. , pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości w dogodnym układzie ratalnym. Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach u.u.s.r. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. będącym materialnoprawną podstawą umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w tym odsetek, brak jest możliwości uzależnienia umorzenia określonych kwot od jakichkolwiek dodatkowych warunków. Wskazany przepis tego typu rozwiązania nie przewiduje, a zatem organ nie może uzależniać wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od spełnienia przesłanek, których przepisy prawa nie przewidują. Wprowadzając nieprzewidziany prawem warunek umorzenia odsetek, Prezes Kasy rażąco naruszył art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., gdyż uzupełnił treść przepisu o konieczność spełnienia warunku, którego ustawa nie przewiduje. Rażące naruszenie prawa materialnego stanowi wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.u.p.s.a.