II SA/Gd 889/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. U. i W. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie l decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał B. U. i W. U. rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy loggii na parterze od strony dużego pokoju mieszkania nr [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym zlokalizowanym w G. – P. przy ul. [...]. Uzasadniając wskazaną decyzję organ wyjaśnił, że wizja lokalna przeprowadzona w dniu 26 marca 2002 r. wykazała, że B. i W. U. wykonali w styczniu 2001 r. samowolnie, bez wymaganego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, zabudowę loggii w wielorodzinnym budynku mieszkalnym – falowcu. Wykonane roboty polegały na wykonaniu metalowych ram z oszkleniem elewacji zewnętrznej budynku oraz zamontowania zadaszenia z metalowej blachy nad częścią loggii. Według inwestorów loggii została wykonana za pisemną zgodą kierownictwa Spółdzielni Mieszkaniowej, ze względu na powtarzające się kradzieże i niszczenie loggii oraz włamania. Organ stanął na stanowisku, że zabudowa zewnętrza budynku wielorodzinnego jest częścią obiektu budowlanego i na jej dokonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. W odwołaniu od wskazanej decyzji B. U. i W. U. wskazali, że w dniu 8 stycznia 2001 r. otrzymali od Spółdzielni Mieszkaniowej "A" zgodę na przeszklenie zabudowy balkonu. Administracja nie poinformowała ich o konieczności uzgodnienia planowanej zabudowy z inspektorem nadzoru budowlanego, ani nie wymagała od nich szkicu czy projektu architektonicznego. Skarżący wskazali, iż podobne zabudowy istnieją na całej długości ich bloku, a także w innych budynkach na całym osiedlu. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 19 maja 2003 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że wobec samowolnego dokonania zabudowy balkonu w budynku wielomieszkaniowym należało wobec właścicieli lokalu nr [...] zastosować sankcję rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mogły mieć one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na wykonaniu zabudowy loggii można było rozpocząć jedynie na podstawie wydanej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego to pozwolenia nie może zastąpić zgoda udzielona przez właściciela budynku, a nieznajomość powyższego przepisu nie zwalnia inwestora z odpowiedzialności za jego nieprzestrzeganie. W takiej sytuacji orzeczenie rozbiórki ma charakter obligatoryjny i nie zależy od uznania właściwego organu administracji. W skardze na powyższą decyzję skarżący B. U. i W. U. zakwestionowali stwierdzenie, że dokonali oni zabudowy samowolnie, bowiem po włamaniu, które miało miejsce w grudniu 2000 r., uzyskali oni niezbędną zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na dokonanie przedmiotowej zabudowy, a wstępując o zgodę do Spółdzielni nie zostali oni poinformowani o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi organ odwoławczy podkreślił, iż kwestie związane z koniecznością zabezpieczenia mieszkania przez skarżących nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności dokonanej zabudowy. W świetle art. 48 Prawa budowlanego jedyną i wystarczającą przesłanką do orzeczenia rozbiórki jest okoliczność samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Wobec braku w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę orzeczenie rozbiórki było obligatoryjne i niezależne od uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było zbadanie zgodności z prawem działań podjętych przez właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. polegających na oszkleniu loggii. Zgodnie z definicją terminu loggia sformułowaną w Słowniku języka polskiego PWN (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, s. 46) jest to wgłębiony balkon, wnęka balkonowa otwarta na zewnątrz budynku. Wykonanie oszklenia loggii stanowiło, według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) ustanowiono zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane w art. 29 i art. 30 tej ustawy, nie przewidują bowiem wyłączenia w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organy administracji, winny zastosować tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego bądź art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, iż nakaz rozbiórki winien być zastosowany, jeżeli w wyniku samowolnych robót budowlanych powstał obiekt budowlany lub jego część. W sytuacji gdy wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego bądź nowej części obiektu budowlanego, zastosowanie znajduje tryb legalizacyjny przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oszklenie loggii nie skutkuje powstaniem nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zabudowanie wnęki balkonowej polegające na zamontowaniu metalowych ram z oszkleniem elewacji zewnętrznej budynku oraz zamontowaniu zadaszenia z metalowej blachy nad częścią loggii, nie prowadzi również do wybudowania nowej części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Oszklenie loggii jest elementem budynku tak jak ściany, okna, drzwi itp. Wykonanie tego elementu nie prowadzi jednak do powstania nowej samodzielnej części obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku dochodzi co najwyżej do sytuacji, w której zewnętrzna, otwarta część obiektu budowlanego jaką jest loggia, zmienia swój charakter na część wewnętrzną – przeszkloną. Podkreślić należy, iż nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego jest dotkliwą sankcją dla osób, dopuszczających się samowoli budowlanej. Sankcja ta polega na obowiązku rozebrania na swój koszt samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 48 Prawa budowlanego, z uwagi na swój charakter, nie powinien być zatem interpretowany rozszerzająco na niekorzyść stron dopuszczających się samowolnego wykonania robót budowlanych. Mając na uwadze, iż wykonanie przez skarżących oszklenie loggii nie było wybudowaniem obiektu budowlanego, ani jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania sankcji rozbiórki przewidzianej w tym przepisie, a organ administracji winien zastosować tryb wynikający z art. 51 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Na podstawie tego przepisu organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania w tym celu określonych czynności. Organy administracji zaniechały dokonania ustaleń i oceny wykonanych robót w tym zakresie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien w niniejszej sprawie zastosować odnośnie samowolnie wykonanych robót tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku wadliwych i uchylonych decyzji jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i naraża skarżących na szkodę.