II SA/Sz 749/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi spółki P. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r., który wpłynął do organu w dniu [...] r., P.S.A z siedzibą w [...], dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na nieruchomości położonej w [...] na działce ewidencyjnej oznaczonej Nr [...], informując zarazem, iż jest użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości, a zanieczyszczenie to spowodowane było przez inny podmiot tj. C.S.A. władającą tymi gruntami do [...] r. (spółkę wykreślono z rejestru z dniem [...] r.) i powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie przepisów której spółka dokonuje zgłoszenia. Wszczynając postępowanie w tej sprawie Starosta [...] pismem z dnia [...]r. wezwał zgłaszającego, w myśl art.64 § 2 Kpa, do uzupełnienia w terminie 3 dni wniosku o wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka P. przesłała wyniki badań gruntu na terenie Stacji paliw Nr [...] w [...] . Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zajęcia stanowiska przez Ministra Środowiska w sprawie ostatecznej interpretacji art.12 ust.1 ustawy wprowadzającej. Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu wskazał, że jest już znane stanowisko Ministra Środowiska w tej sprawie, bowiem określone zostało w piśmie Nr [...] z dnia [...] r., opublikowanym na stronie internetowej Ministerstwa. P.S.A. wniosła zażalenie na to postanowienie podtrzymując swój wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej interpretacji przepisów przez Ministra Środowiska. W tej sprawie Starosta nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów art. 132 Kpa, ponieważ Minister Środowiska wyjaśnił już stosowanie art. 12 ustawy wprowadzającej i przesłał zażalenie P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] r. znak [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odrzucił wniosek P. S.A. Według ustaleń Starosty za zgromadzonych materiałów i dokumentów wynika, że Spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą [...] z siedzibą w [...] na zasadach określonych w przepisach o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych § 1 Statutu P.S.A. w [...] z dnia [...] r. Natomiast z wcześniej adresowanych do Starostwa Powiatowego w [...] pism dotyczących aktualizacji nazwy oraz załączonego do nich odpisu Postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. [...] XXI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego o wpis do rejestru przedsiębiorców pod numerem [...] wynika, że Uchwałą Nr [...] Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy P.S.A. z dnia [...] r. połączono spółkę P.S.A. w [...] (spółka przejmująca) ze spółką C.S.A. w [...] (spółka przejęta). Powyższe informacje organ przyjął za potwierdzone interpretacją zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. znak [...], która informuje, że przejście praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą stanowi sukcesję uniwersalną obejmującą wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego, czyli P.S.A. stała się zobowiązaną do wykonania obowiązku ciążącego dotychczas na C. (spółce, której majątek przejęła i nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. Natomiast dostarczone pismem z dnia [...] r. "Sprawozdanie z badań przypowierzchniowej warstwy gruntów w celu określenia stanu ich zanieczyszczenia produktami naftowymi na terenie stacji paliw P.S.A. Nr [...] w [...] opracowane przez hydrologa R. S. ([...]), we [...] r. w ocenie organu nie stanowią podstawy udowadniającej, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Stanowią one według Starosty dowód na to, że aktualnie odnotowuje się zawartości substancji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w ilościach przekraczających standardy. Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. wniosła Spółka P. wnosząc o jej uchylenie i ponownie rozpatrzenie sprawy. Zdaniem P.S.A. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. .1085 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku ,do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem zdaniem Spółki rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek. Według oceny odwołującej się P. weszła w prawa i obowiązki spółki przejętej, jednakże następstwo prawne dotyczyło tylko stosunków cywilno-prawnych. Zdaniem Spółki przepis art. 12 ust.1 o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie a contrario skarżąca wywodziła, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej na rekultywacje środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego. Celem ustawodawcy było więc potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, iż w myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. z dniem 1 października 2001 r., na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do [...] r. Do zgłoszenia - w myśl tego przepisu - należało załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tego zdarzenia był inny podmiot. Ust. 3 tego samego art. 12 ustawy wprowadzającej nakazuje staroście, w przypadku uwzględnienia zgłoszenia, wpisanie tego zgłoszenia do rejestru zawierającego informację o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę. Obowiązek prowadzenia takiego rejestru przez starostę wynika z art.110 ustawy Prawo ochrony środowiska. W przypadku nie uwzględnienia zgłoszenia, starosta w drodze decyzji odrzuca je, a ostateczna decyzja w tym przedmiocie powoduje, że zastosowanie w tym przypadku mają przepisy art.102 ust.1-3 Prawa ochrony środowiska , zobowiązujące władającego gruntem do przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi . W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy uznał, że niewątpliwym jest, iż wnioskodawca spółka P. jest następcą prawnym przejętej C.S.A. (wynika to z przedłożonego przez spółkę wypisu z aktu notarialnego o połączeniu spółek P.S.A i C.S.A w P.S.A, a tym samym na spółkę O. przeszły zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W swoim zgłoszeniu spółka O. wskazuje jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi na wymienionych w zgłoszeniu działkach, poprzedniego władającego tymi gruntami tj. C.S.A. Na podmiocie tym, w myśl przepisów art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska, ciążył obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi na przedmiotowych gruntach. Zatem w ocenie organu II instancji skoro P. jest sukcesorem obowiązków po przejętej C.S.A to obowiązek rekultywacji obciąża właśnie spółkę O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę na to, że w przedłożonych do zgłoszenia materiałach spółka nie przedstawiła dowodów z których jednoznacznie wynikałoby, iż sprawcą zanieczyszczenia ziemi była spółka C. Przedłożone wyniki zanieczyszczenia dotyczyły badań przeprowadzonych w [...] r., a więc w okresie gdy władającym tymi gruntami była P.S.A. i świadczą jedynie, że aktualnie w gruncie występuje zawartość substancji w ilościach przekraczających standardy wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi ( Dz.U. Nr 165, poz. 1359 ) . Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie podziela stanowiska spółki, że następstwo prawne P. ogranicza się tylko do sfery stosunków cywilnoprawnych. Obowiązujące powszechnie w tym względzie przepisy prawa definiują następstwo prawne jako przejęcie praw i obowiązków zarówno w sferze cywilnoprawnej, jak i w sferze administracyjnoprawnej. Powyższa decyzja została zaskarżona przez P.S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że fakt następstwa prawnego między P. S.A. i C.S.A. stanowi przesłankę odrzucenia zgłoszenia, 2. naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że uwzględnione w zgłoszeniu "wyniki badań" mogą potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącej stanowisko Kolegium Odwoławczego, że fakt następstwa prawnego między P. i C.S.A. stanowi przesłankę odrzucenia wniosku narusza art. 12 ust.1 w/w ustawy. Według Spółki wszystkie warunki przewidziane w art. 12 ust.1 i 2 ustawy zostały spełnione. Wykonując obowiązek nałożony przez ustawodawcę wart. 12 ust.1, skarżący w dniu [...] r. dokonała zgłoszenia zanieczyszczonego gruntu, użytkowanego przez C. od [...] r. Działalność C. na przedmiotowej nieruchomości polegała na dystrybucji paliw przy stosowaniu technologii nie gwarantujących zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem powierzchni ziemi. W okresie eksploatacji gruntów przez C. obowiązujące wówczas wymagania dotyczące ochrony środowiska odbiegały znacznie od dzisiejszych standardów. W związku z powyższym, mimo braku wyników badań pochodzących z okresu, gdy gruntem władał C., oczywistym jest zdaniem skarżącej fakt, że działalność i sposób jej prowadzenia nie pozostały bez wpływu na środowisko. Biorąc więc pod uwagę celowościową wykładnię tego przepisu, należy według P. interpretować postanowienia art.12 literalnie. Oznacza to, że przedstawiając wyniki badań przez Spółkę potwierdzające fakt zanieczyszczenia gruntu oraz opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 , spełnione zostają jednocześnie warunki, o których mowa w art.12 ust. 1 i na tej podstawie zgłoszenie podlega wpisowi do rejestru zanieczyszczonych gruntów i podlega uwzględnieniu przez Starostę. Nie ma znaczenia fakt, czy obecnie istnieje jakiś następca prawny sprawcy zanieczyszczeń, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 100, poz.1085 z późn.zm. ) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, z tym, że starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych. Powyższy przepis nakłada na zgłaszającego obowiązek dokonania zgłoszenia w zakreślonym terminie, wykazania faktu wystąpienia zanieczyszczenia gleby przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 października 2001 r., przez inny podmiot i przedstawienia wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie gleby. Art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 100, poz.1085 z późn.zm. ) jest przepisem przejściowym, ustanawiającym wyjątek od zasady określonej w art.102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm. ), który możliwość skorzystania ze szczególnego rozwiązania uzależnia od spełnienia przez zgłaszającego warunków ustawy. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie nie prowadzi z własnej inicjatywy postępowania dowodowego np. w celu ustalenia podmiotu winnego zanieczyszczeniu gleby czy też czasu powstania zanieczyszczenia, a jedynie bada czy zgłoszenie spełnia warunki ustawy. W niniejszej sprawie orzekające organy administracji uznały, iż władający ziemią w dniu wejścia w życie ustawy – P.S.A. - jest następcą prawnym przejętej C. S.A. (wynika to z przedłożonego przez spółkę wypisu z aktu notarialnego o połączeniu spółek P.S.A i C.S.A. w P.S.A), a tym samym na spółkę O. przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W swoim zgłoszeniu spółka O. wskazuje jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi na wymienionej w zgłoszeniu działce, poprzedniego władającego tym gruntem tj. C.S.A. Na podmiocie tym, w myśl przepisów art. 82 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz.196 z późn.zm. ), mógł ciążyć obowiązek podejmowania działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego, a więc w tym przypadku obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi na przedmiotowych gruntach. Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art.465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, z późn.zm. ), z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również w prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. Takie stanowisko prezentowane było też w przeważającej części orzecznictwa ( np.wyroki NSA Sygn.akt SA/Gd 2508/94 z dnia 27.11.1995 r. POP 1997/5/169, Sygn.akt SA/Sz 1279/96 z dnia 16.07.1997 r. LEX nr 30839, Sygn.akt II SA 7091/98 z dnia 20.04.1999 M.Pod. 1999/11/40 ). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane przez inny, niż zgłaszający, podmiot. W swoim zgłoszeniu z dnia [...] r. skarżąca winna była opisać okoliczności wskazujące, że sprawcą zanieczyszczenia gruntu był inny podmiot. Zgłoszenie w tym zakresie ogranicza się do stwierdzenia, że "okolicznością wskazującą, iż sprawcą tego zanieczyszczenia był w/w podmiot (C.S.A.) jest fakt prowadzenia od wielu lat na przedmiotowych nieruchomościach działalności związanej z dystrybucją paliw przy stosowaniu technologii nie gwarantujących zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem ziemi, np. brak uszczelnienia miejsc dystrybucji paliw." Działalność prowadzona poprzednio przez C.S.A. nadal prowadzona jest przez P.S.A. Samo więc stwierdzenie faktu prowadzenia długoletniej działalności w zakresie dystrybucji paliw, nie jest okolicznością wskazującą kto spowodował zanieczyszczenie i kiedy ono powstało - zanieczyszczenie mogło powstać już po połączeniu się spółek, a nawet po wejściu ustawy tj. po 1 października 2001 r. bowiem badania ustalające stan gruntów zostały wykonane dopiero we [...]r. Należy także zauważyć, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest, zgodnie z art.61 § 3 Kpa, dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji za datę zgłoszenia, przewidzianego w art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw należy uznać datę zgłoszenia ( doręczenia ) żądania właściwemu staroście. Zgłoszenie P.S.A. z dnia [...] r. co prawda zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] r., ale wpłynęło do Starosty [...] dopiero w dniu [...] r., a więc po terminie określonym w art.12 ust.1 powołanej wyżej ustawy. W tym stanie rzeczy w sprawie wystąpiło wiele przesłanek mogących stanowić podstawę odrzucenia zgłoszenia i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł, jak w sentencji.