III SA/Wr 430/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, , , po rozpoznaniu w dniu 06 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym - w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 17 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 12 lipca 2004 r. (nr [...]); 2. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wszczął z urzędu (na skutek zgłoszenia dokonanego przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W.) postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Ustalono, że skarżący M. M. w latach 1964-2003 pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas jako stolarz ręczny, mistrz zmianowy, a następnie na stanowiskach kierowniczych w Zakładzie Stolarki Budowlanej A S.A. W orzeczeniu lekarskim z dnia 9.02.2004 r. wydanym przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. (DWOMP) stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Podano, że analiza dokumentacji dotyczącej badań okresowych, w tym badań audiometrycznych, danych dotyczących narażenia na ponadnormatywny hałas oraz trzykrotnie wykonane badania laryngologiczne uzupełnione o badania akumetryczne, audiometrię tonalną i audiometrię impedancyjną nie dały podstawy do rozpoznania choroby zawodowej. Ponowna diagnostyka audiologiczna wykonana w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykazała obustronny niedosłuch typu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej - dla ucha prawego 26 dB, dla ucha lewego 32 dB. Wskazano, że obustronnie stopień obniżenia czułości słuchu na poziomie poniżej 45 dB - zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - nie upoważnia do rozpoznania u badanego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia 12 lipca 2004 r. (nr [...]) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u M. M., powołując się na wskazane wyżej orzeczenia lekarskie oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że ubytek słuchu został spowodowany pracą w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas i wniósł o stwierdzenie choroby zawodowej. W uzupełnionym orzeczeniu lekarskim wydanym przez DWOMP we W. (z prośbą o uzupełnienie zwrócił się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.) wskazano, iż ubytki słuchu mają charakter ślimakowy i wynoszą - dla ucha prawego 42,2 dB, dla ucha lewego 43,2 dB. Podano, iż na podstawie wywiadu przeprowadzonego z pacjentem można wnioskować, że wpływ na powstały ubytek słuchu mogły mieć cukrzyca i wieloletnie nadciśnienie tętnicze. W związku z rozbieżnościami w wydanych orzeczeniach lekarskich, co do wartości ubytku słuchu u skarżącego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (IMPiZŚ) o wydanie opinii wyjaśniającej te rozbieżności. W konsekwencji zauważono, że wyniki uzyskane w IMPiZŚ są zgodne z wynikami uzyskanymi w DWOMP co do charakteru niedosłuchu i jego lokalizacji. Wskazano, że zaistniałe rozbieżności dotyczące wielkości określonego progu niedosłuchu można wiązać z tym, ze audiometria tonalna jest badaniem subiektywnym i na jej wynik mogą wpływać czynniki zewnętrzne (współpraca badanego, jego samopoczucie, koncentracja w trakcie badania). Podkreślono jednak, że żadne z badań nie wykazało niedosłuchu przekraczającego 45 dB dla ucha lepiej słyszącego i dlatego nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i w tym sensie wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są ze sobą merytorycznie zgodne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia 17.08.2005 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie znajdując podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem M. M. wniósł w dniu 12.09.2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. domagając się uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. i stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomiony o wniosku skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zażądał w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje organów obu instancji uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) stanowi, iż przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Z przepisu tego zatem wynika, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują następujące przesłanki: 1) normatywna - umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, 2) medyczna - ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, 3) procesowa - zgłoszenie podejrzenia i rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Zatem w aktualnym stanie prawnym oprócz stwierdzenia związku przyczynowego między chorobą a warunkami pracy wymaga się, by w odniesieniu do ubytku słuchu był to obustronny trwały ubytek typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Natomiast okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wynosi 2 lata (poz. 21 załącznika do cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.). W świetle tak brzmiącej regulacji konieczne było zatem ustalenie, czy zachodziły podstawy do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie niekwestionowanym faktem jest to, że skarżący pracował w warunkach narażenia zawodowego w postaci ponadnormatywnego hałasu, jak również poza sporem pozostaje stwierdzony u M. M. ubytek słuchu. Podkreślić trzeba, że orzekając o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny dysponował dwoma różnymi, co do podanych wysokości ubytku słuchu, opiniami. Wskazać przy tym należy, iż rozbieżności w tym zakresie były znaczne - w opinii DWOMP podano, że ubytek wynosi: dla ucha prawego 42,2 dB, dla ucha lewego 43,2 dB, natomiast w opinii IMPiZŚ - dla ucha prawego 26 dB, dla ucha lewego 32 dB. Zauważyć trzeba, że organ w celu wyjaśnienia rozbieżności - prawidłowo zwrócił się w pierwszej kolejności do Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. N. w Ł., wnosząc o badanie skarżącego i wydanie ostatecznego orzeczenia. Niemniej jednak po otrzymaniu informacji, że w związku z rozwiązaniem przez D. Urząd Marszałkowski we W. umowy z Instytutem Medycyny Pracy w Ł. na świadczenia zdrowotne w zakresie medycyny pracy, sprawa skarżącego nie zostanie rozpatrzona w bieżącym roku, nie wystąpił do innej uprawnionej jednostki z prośbą o przebadanie skarżącego. Poprzestał jedynie na wystosowaniu do DWOMP pisma, w którym zwrócił się o skierowanie dokumentacji zainteresowanego do IMPiZŚ w S., celem wydania opinii uzupełniającej w sprawie. W konsekwencji nie przeprowadzono ponownie badań M. M., a stwierdzono jedynie, że opinie dwóch ośrodków medycyny pracy wydane w sprawie są ze sobą zgodne, bowiem w żadnej nie stwierdzono ubytku słuch powyżej 45 dB. Wyjaśniono, iż rozbieżności w tym zakresie są spowodowane faktem, że wykonane badanie miało charakter subiektywny. W ocenie Sądu, orzekając o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie można opierać się jedynie na uzupełniającym orzeczeniu wydanym bez uprzedniego zbadania skarżącego. Nawet jeżeli audiometria tonalna jest badaniem subiektywnym i na jej wynik mogą wpływać czynniki zewnętrzne, to wątpliwości co do wiarygodności takiego badania budzi w przedmiotowej sprawie duża rozbieżność wyników uzyskanych w dwóch różnych placówkach. Tej rozbieżności wyników nie wyjaśnia w sposób dostateczny opinia uzupełniająca IMPiZŚ w S. wydana w dniu 21 kwietnia 2005 r. Należy zwrócić uwagę, że rozbieżność pomiarów ubytku słuchu dla ucha prawego wynosi od 48 dB do 26 dB, a dla ucha lewego od 45 dB do 32 dB. Tak znaczna różnica wyników w uzyskanych pomiarach musi budzić wątpliwości i powoduje konieczność ich wyjaśnienia. Nie można uznać za wystarczające w sprawie wyjaśnienia IMPiZŚ w S., że badanie słuchu jest badaniem subiektywnym. Rzeczą organów opiniujących jest taki sposób przeprowadzenia badania, który pozwoli na ustalenie wielkości niedosłuchu w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistego i jednocześnie wyjaśni ewentualne rozbieżności w uzyskanych pomiarach w sposób poddający się kontroli. W konsekwencji nie można stwierdzić, iż nie było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadniając to jedynie tym, że skoro żadne z przeprowadzonych badań nie wykazało ubytku słuchu powyżej 45 dB, to badania te są ze sobą zgodne. Wydaje się więc, że konieczne byłoby wyjaśnienie w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący, które z badań jest bardziej obiektywne i dlaczego, któremu należy dać wiarę i na którym należy się oprzeć wydając orzeczenie, nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji bazującej na rozbieżnych środkach dowodowych. Podkreślić trzeba, że w każdej sprawie rzeczą niezbędną jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, czego zabrakło w rozważanym przypadku. Organ administracyjny dysponując sprzecznymi dowodami nie może uchylić się od oceny ich wiarygodności, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji państwowej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe (zwłaszcza art. 77 i 80 kpa) nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z ustaloną linią orzecznictwa organ administracji państwowej z urzędu przeprowadza dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy rzeczywiście nie zostały spełnione kryteria do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" oraz art. 152 i art. 120 p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.