IV SA/Wa 1697/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3) nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 545 zł (pięćset czterdzieści pięć złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego, od którego skarżąca była zwolniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], znak [...], ustalającą opłatę w kwocie 18.147, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dawniej [...]) o powierzchni 1200 metrów kwadratowych, położonej we wsi I. przy ulicy [...]., spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszar "M.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zapadłej po rozpatrzeniu odwołania A. C., wskazano, iż obciążenie odwołującej się opłatą w wysokości ustalonej w decyzji pierwszoinstancyjnej było zasadne, albowiem przesłanki do obligatoryjnego ustalenia tej opłaty, wskazane w art.36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zostały spełnione. W związku z wejściem w życie Uchwały Rady Gminy M. nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz.[...]), nieruchomość A. C. zmieniła bowiem swoje przeznaczenie z terenu rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Zmiana ta spowodowała wzrost wartości nieruchomości, wyrażający się, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy, kwotą 60492 zł. W tej sytuacji zaszły podstawy do obligatoryjnego naliczenia opłaty w wymiarze 30% procent (stawkę taką przewiduje uchwała zatwierdzająca plan) wskazanej wyżej różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po wejściu w życie nowego planu a wartością nieruchomości pod rządami planu obowiązującego poprzednio. W ocenie organu odwoławczego zarzuty zgłoszone przez odwołującą się nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności SKO nie dopatrzyło się nieprawidłowości w operacie szacunkowym z wyceny nieruchomości, podkreślając, iż szacunkowa wartość bieżąca nieruchomości ustalona została w cenach z dnia jej sprzedaży ([...] grudnia 2003 r.). Wartość rynkową nieruchomości przed zmianą planu (tj. wartość działki rolnej) oraz wartość rynkową nieruchomości po zmianie planu (tj. wartość działki budowlanej) obliczono stosując podejście porównawcze i metodę porównania parami. Na prawidłowość operatu nie ma w ocenie SKO wpływu fakt, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 21 września 2004 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm.), regulujących zasady sporządzania operatów. Zastosowany przez rzeczoznawcę tryb szacowania nieruchomości dopuszczało bowiem zarówno rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz.1924), na podstawie którego sporządzono operat, jak i obowiązujące w dacie orzekania przez SKO rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.2109). Sporządzony operat zawiera wszystkie elementy wskazane w §56 ust.1 nowego rozporządzenia, jak i spełnia wszystkie przewidziane w §57 ust.1 tego aktu wymogi formalne. Sporządzony operat zachowuje zatem aktualność mimo zmiany stanu prawnego. Organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji (konieczność ponownego rozstrzygania przez Wójta Gminy M. wyniknęła z uchylenia przez SKO pierwszej decyzji Wójta z dnia [...] września 2004 r.) nie doszło do naruszeń prawa. W ocenie SKO treść operatu szacunkowego była znana odwołującej się, co potwierdza wniesione przez nią odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśla się, iż w toku postępowania odwołująca się nie skorzystała z możliwości wnioskowania o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, co przewiduje art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, w postępowaniu toczącym się po uchyleniu przez SKO pierwszej decyzji Wójta Gminy M. w przedmiocie ustalenia opłaty, naruszono jej prawo do wzięcia w tym postępowaniu czynnego udziału. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie poinformował jej ani o podjęciu tego postępowania, ani o jego zakończeniu i przysługującym jej prawie do zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Nie umożliwiono jej także zapoznania się z operatem szacunkowym, przez co nie mogła się odnieść do jego treści. Możliwość zapoznania się z operatem skarżąca uzyskała dopiero w dniu 22 lipca 2005 r., tj. po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej i dopiero wtedy zwróciła się ze stosownym wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skarżąca wyjaśniła, iż informacje o treści operatu, które wykorzystała w odwołaniach, składanych w toku postępowania administracyjnego czerpała wyłącznie z rozmów telefonicznych z rzeczoznawcą, które przeprowadzał jej mąż. Skarżąca podniosła także, iż utrata w toku postępowania administracyjnego mocy obowiązującej przepisów prawnych, na podstawie których sporządzono operat jest wadą formalną, która winna prowadzić do uchylenia decyzji opartych na tym operacie. Powyższe winno w ocenie skarżącej nastąpić niezależnie od tego, iż zdaniem SKO okoliczność ta nie wpłynęła na treść operatu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ wskazał, iż argumenty skarżącej dotyczą w dużej mierze wadliwości operatu a podmiotem właściwym do weryfikacji ustaleń rzeczoznawców może być wyłącznie ich organizacja zawodowa. Na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia, iż z operatem szacunkowym zapoznała się dopiero po zakończeniu postępowania drugoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzję tę należało uchylić. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art.15 i 138 k.p.a. w związku z art.7 i 77§1 tego kodeksu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy podnoszone przez skarżącą w odwołaniu zarzuty odnośnie rzetelności operatu szacunkowego są zasadne. Zgodnie z przywołanym art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Składając, stosownie do art.127§1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa, obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, iż nie może się on ograniczyć wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości decyzji kwestionowanej w odwołaniu ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art.138 k.p.a., tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając powyższe kwestie na względzie należy wskazać, iż zasadniczy zarzut, jaki skarżąca poczyniła w swoim odwołaniu decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2004 r., sprowadzał się do tego, iż Wójt wydał rozstrzygniecie na podstawie wadliwie sporządzonego operatu. Wady tej skarżąca upatrywała w tym, iż rzeczoznawca zaniżył wartość, jaką sprzedana przez nią działka posiadała przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady wadliwość ta, o ile istotnie miałaby miejsce (czego niniejszy wyrok nie przesądza) miałaby daleko idące skutki dla skarżącej, albowiem im wyższa wartość nieruchomości przed zmianą planu, tym mniejsza różnica pomiędzy tą wartością a wartością działki po zmianie planu, a w konsekwencji niższa kwota opłaty naliczonej na podstawie art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, iż wartość jej działki przed zmianą planu była w istocie wyższa niż wartość działek, które do porównania przyjęto w operacie albowiem: 1) jej działka miała powierzchnię kilka a nawet kilkunastrokrotnie mniejszą niż działki przyjęte do porównania (skarżąca przyjmuje, iż im działka większa, tym jeden metr kwadratowy jej powierzchni jest tańszy), 2) jej działka znajdowała się bliżej W. aniżeli działki przyjęte do porównania (działki te oddalone są od W. o 2 do 15 kilometrów w stosunku do działki skarżącej), 3) jej działka posiadała korzystniejsze w stosunku do działek porównywanych położenie z punktu widzenia bliskości do instytucji publicznych (szkoła, przedszkole, siedziba władz gminnych i powiatowych). Skarżąca wskazała ponadto, iż w sposób dla niej niezrozumiały rzeczoznawca nie wziął pod uwagę transakcji dokonywanych w najbliższym sąsiedztwie jej działki w latach 2000 – 2004, które w dużo bardziej realistyczny sposób uświadamiałyby faktyczną wartość działki przed zmianą planu. Do wskazanych wyżej bardzo konkretnych zarzutów nie odniósł się organ odwoławczy. Za analizę i właściwe ustosunkowanie się do nich nie można uznać ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzającej się do stwierdzenia, iż skład SKO, rozpatrujący odwołanie poddał operat analizie i nie stwierdził jego nieprawidłowości. Przyjąć należy, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był rozpatrzeć każdy z podniesionych zarzutów i ocenić, czy: 1) jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też 2) zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy sporządzającego operat o przedstawienie w tym zakresie stanowiska ( w trybie wskazanym w art.136 k.p.a.). Dopiero zatem po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżącej czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art.107§3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało to, iż wbrew art.7 i 77§1 k.p.a. orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie sposób podzielić stanowiska SKO zaprezentowanego zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, z którego można by wyprowadzić wniosek, iż organ orzekający w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jest niejako zwolniony z jego oceny albowiem do zakwestionowania wniosków operatu uprawniona byłaby tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców, działająca w trybie określonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym podkreślić należy, iż zgodnie z art.81 k.p.a. do obowiązków organu administracji publicznej należy ocena, dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, czy też nie. Z zestawienia tego przepisu z art.107§3 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której pomimo kwestionowania przez skarżącą przyjętej w operacie wartości działki przed zmianą planu już w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2004 r. (pierwsza decyzja tego organu w przedmiocie ustalenia opłaty), zarzut ten nie został rozpatrzony przy wydawaniu przez organy obu instancji trzech kolejnych orzeczeń (decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2004 r., koncentrującej się na kwestiach procesowych, drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji zaskarżonej obecnie). Trafnie natomiast organ odwoławczy stwierdził, iż sam fakt zmiany przepisów wykonawczych do ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady sporządzania operatów szacunkowych nieruchomości nie powoduje automatycznie dezaktualizacji operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż operat ten został sporządzony na dzień 14 maja 2004 r., pod rządami rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r. Z dniem 22 września 2004 r. rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. Oznacza to, iż obecnie zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r., podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. winny były zapadać w oparciu o operat odpowiadający wymaganiom zawartym w nowym rozporządzeniu. Należy przyjąć, iż warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie. Istotnie bowiem – jak twierdzi organ odwoławczy – regulacje starego rozporządzenia, w oparciu o który sporządzono operat, jak i rozporządzenia nowego, odnośnie stosowania w wycenie nieruchomości podejścia porównawczego i metody porównywania parami (§5 rozporządzenia starego i §4 rozporządzenia nowego), zasad wyceny nieruchomości stosowanych na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§50 rozporządzenia starego i §50 rozporządzenia nowego) oraz wymagań formalnych operatu (§51 – 53 rozporządzenia nowego i §55-57 rozporządzenia starego) są w zasadzie identyczne. Uznać zatem należy, iż operat z dnia 14 maja 2004 r. spełnia kryteria obowiązujące obecnie. W związku z zarzutami skarżącej odnośnie uchybień proceduralnych, mających miejsce w postępowaniu przed organem I instancji, należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak dowodu zawiadomienia skarżącej o prawie zapoznania się z operatem i zgłoszenia do niego ewentualnych uwag. Uznać zatem należy, iż zawiadomienia takiego organ nie dokonał, co jest niewątpliwie naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie Sądu jednakże powyższe nie powodowało konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem samo to uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy, wziąwszy pod uwagę fakt, iż pomimo braku formalnego zawiadomienia skarżącej o prawie wglądu do operatu, skarżąca znała jego treść, czego dowodzi szczegółowa polemika z jego ustaleniami, zawarta w odwołaniu. W tej sytuacji Sąd uznał, iż wystarczające dla zagwaranatowania prawa skarżącej do oceny zasadności zgłoszonych przez nią zarzutów jest uchylenie orzeczenia drugiej instancji. W następstwie powyższego organ odwoławczy ponownie rozpatrzy złożone przez nią odwołanie, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ ten, stosownie do art.10§1 k.p.a., umożliwi stronie wypowiedzenie się co do materiału dowodowego sprawy. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż strona ma prawo przedłożenia organowi odwoławczemu kontroperatu, tj. operatu zleconego przez siebie (na własny koszt) innemu rzeczoznawcy, czy też odpowiedzi, jaką uzyska, czy też uzyskała od organizacji zawodowej rzeczoznawców na pismo z dnia [...] lipca 2005 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.223§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), orzekł jak w sentencji.