VII SA/Wa 1251/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta-Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego w S. przy ulicy S. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożył A. W., załączając do tego wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji wydaną na rzecz inwestora A. W. Wydanie więc decyzji o pozwoleniu na budowę dla T. W. w sposób rażący narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. i A. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż w kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nastąpiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane podmiotowi, który nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto pozwolenie to zostało wydane bez stosownego wniosku inwestora. Skargę na tę decyzję złożyli T. i A. małżonkowie W. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym A. W. działając jako pełnomocnik żony wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Każdy zainteresowany może wystąpić z takim wnioskiem niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Organ nie uzależnił treści decyzji od tego, kto wystąpił z wnioskiem o jej wydanie. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do czynności nie przekraczających zwykły zarząd w prowadzeniu sprawy przez małżonków. T. W. otrzymała odpis tej decyzji jako właściciel terenu, zatem mogła z decyzji tej skorzystać. Wniosek o pozwolenie na budowę złożył A. W., działając jako pełnomocnik T. W., jak oświadczył ustnie w Urzędzie Miasta i Gminy S. już w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa od członka najbliższej rodziny, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia lub zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Organ I instancji w postępowaniu nieważnościowym winien w takiej sytuacji uzyskać od Burmistrza wyjaśnienia w tej kwestii. Ponadto skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, 8 i 80 kpa oraz naruszenie zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący pismem z dnia 9.05.2005 r. zostali powiadomieni o wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym, a wiec uczyniono zadość zasadzie czynnego udziału stron w tym postępowaniu. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego A. W. przez żonę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu nie można przyjąć, iż postępowanie o pozwolenie na budowę jest sprawą mniejszej wagi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji lub postanowień. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje stwierdzające z urzędu nieważność decyzji nr 30 Burmistrza Miasta-Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1999 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie naruszają prawa. Również prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji stwierdzał, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym; 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisów powyższych jednoznacznie wynika, iż podmiot zamierzający przystąpić do realizacji inwestycji, co do której w myśl obowiązującego w 1999 r. przepisu art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.), jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, musi dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem rodzaj promesy uprawniającej dany podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami skargi, iż brak jest przepisu ograniczającego liczbę podmiotów, którym może być wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże tylko ten z podmiotów, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, posiadający ponadto prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może otrzymać pozwolenie na budowę. Niewątpliwe jest, iż załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja Burmistrza Miasta-Gminy s. nr [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana została na rzecz osoby fizycznej A. W., jako inwestora (na marginesie należy zarzucić, iż decyzja ta nie posiada daty). Jeżeli prawdziwe są twierdzenia skarżących, iż w tym postępowaniu zgłoszone zostało ustne pełnomocnictwo A. W. do reprezentowania żony T. W., w decyzji nie znalazła ta okoliczność odzwierciedlenia. Adresatem bowiem decyzji ustalającej na rzecz konkretnego podmiotu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie strona postępowania – przyszły inwestor, nie zaś pełnomocnik tego inwestora. T. W., jak wynika z decyzji (właścicielka nieruchomości), została potraktowana jako uczestnik postępowania nie zaś jej adresat. Decyzja nr [...] uprawomocniła się i żadna z uczestniczących w niej osób nie wniosła odwołania. Tak sformułowana decyzja oraz zawarte w niej postanowienia stosownie do art. 47 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.) wiązały organ wydający pozwolenie na budowę, również w zakresie podmiotu na rzecz którego decyzja została wydana. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. podmiot na rzecz którego wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, musi być również adresatem decyzji ustalającej na jego rzecz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu . Bezsporne jest natomiast, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydane zostały A. W., natomiast pozwolenie na budowę T. W. W takiej sytuacji niedopuszczalne było wydanie pozwolenie na budowę na rzecz osoby, która nie była adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Już w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 536.97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem był inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji – określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Już z tej przyczyny za zgodne z prawem należy uznać obie decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, stwierdzające z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta Gminy S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Dodatkowym zarzutem pod adresem cytowanej wyżej decyzji jest brak wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego przez podmiot, któremu wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Opierając się bowiem nawet na twierdzeniach skarżących odnośnie ustnego pełnomocnictwa udzielonego A. W., to pełnomocnictwo udzielone zostało w postępowaniu o ustalenie warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie o pozwoleniu na budowę jest odrębnym postępowaniem, choć toczącym się wówczas przed tym samym organem administracyjnym. Na użytek zaś postępowania o pozwolenie na budowę, pełnomocnictwo nie zostało udzielone, ani ustne do protokołu, ani pisemne. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. Od zasady określonej w art. 33 § 1 i 2 kpa istnieje odstępstwo dotyczące spraw mniejszej wagi, w których organ administracyjny może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 kpa). Pozwolenie na budowę nie stanowi w rozumieniu art. 33 § 4 kpa sprawy mniejszej wagi, w której organ może nie żądać od strony pełnomocnictwa współmałżonka. Tak więc decyzja z dnia [...] kwietnia 1999 r. udzielająca T. W. pozwolenia na budowę, została wydana bez wymaganego przepisami wniosku, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepisy bowiem ustawy nie przewidują wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z urzędu. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 cytowanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.