II OSK 909/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 6/04 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 lutego 2006 r. (II SA/Gd 6/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. ustalił, na wniosek J. i T. B. , warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie przejścia pod budynkiem mieszkalno-usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo-usługowej na działce nr 277/8 przy ul. S. w L. W uzasadnieniu wskazano, że działka 277/8 jest w użytkowaniu wieczystym J. i T. B. Po wszczęciu postępowania właściciel sąsiedniej nieruchomości – D. C. – wskazał, że jedyne wejście do jego nieruchomości znajduje się na działce nr 277/8. D. C. złożył także wniosek o ustanowienie przejścia pod budynkiem mieszkalno-usługowym na działce nr 277/8 jako służebności drogi koniecznej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w przejściu tym znajduje się wejście na klatkę schodową prowadzącą na wyższe kondygnacje jego budynku. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi jednak praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia się zgodność zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Niw bada się natomiast celowości zamierzeń inwestycyjnych czy też uprawnień wnioskodawcy do terenu, jak i rozwiązań techniczno-budowlanych. Te ostatnie kwestie rozważane mogą być dopiero na następnym etapie postępowania tj. przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę. W związku z tym, wniosek D. C. o ustanowienie drogi koniecznej stanowi odrębne postępowanie, poza ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. D. C. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym wywodził, że naruszono jego interes poprzez umożliwienie mu dojścia do budynku. Zaznaczył również, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 8 k.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie może być okazją do porządkowania praw własnościowych. Organ stwierdził, że działka nr 277/8 należy do zainteresowanych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Właściciele tej działki mają prawo do zgodnego z własną wolą i w ramach obowiązującego prawa, zagospodarowania terenu, bowiem własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona w drodze ustawy. Fakt, że odwołujący się od lat korzystał z przejścia przebiegającego przez zabudowaną sąsiednią działkę (277/8) w sposób prawnie nie uregulowany (pozwolenie na budowę nie rozstrzyga praw własnościowych) mógł być wyłącznie podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie w drodze postępowania cywilnego służebności gruntowej. Zdaniem SKO materiał dowodowy w sprawie pokazuje, że nie ma realnych obaw, iż odwołujący się byłby pozbawiony dostępu do drogi publicznej, ponieważ bez wątpienia taki dostęp istnieje od ul. Staromiejskiej. Organ wskazał również, że zaskarżona decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzję SKO D. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 2 Konstytucji oraz art. 7, 8 i 110 k.p.a. WSA wyrokiem z 1 lutego 2006 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęto na wniosek właścicieli działki nr 277/8, którzy zamierzali dokonać zabudowy przejścia pod budynkiem mieszkalno-usługowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, aby planowana inwestycja była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyną konsekwencją lokalizacji na działce 277/8 zabudowy przejścia pod budynkiem mieszkalnym, będącym własnością inwestorów, będzie zamknięcie dotychczasowego dojścia do budynku skarżącego, co przy uwzględnieniu istniejącego stanu rzeczy, nie będzie powodowało naruszenia uprawnień właścicielskich, ani też sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie można na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu żądać ustalenia przejścia do działki sąsiedniej. Sąd podkreślił, że w przypadku, gdyby skarżący chciał ubiegać się o ustanowienie dla niego służebności drogi koniecznej, to winien w tym zakresie wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu prawidłowy jest również pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż ocena dotycząca zgodności z przepisami warunków technicznych planowanej inwestycji będzie mogła być dokonana w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i związanego z tym zatwierdzenia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł nowy właściciel nieruchomości, ojciec D. C. – S. D. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) polegającą na przyjęciu, że organ musi wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie oceniając czy wydanie takiej decyzji nie narusza art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uprawnień właścicielskich osób trzecich. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Zdaniem skarżącego sama zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o tym, że decyzja na nią przyzwalająca jest zgodna z prawem i że nie narusza interesów osób trzecich. Skarżący powołał się na toczące się postępowanie cywilne w sprawie o zaniechanie naruszenia prawa własności i na opinię biegłego w tej sprawie, zgodnie z którą skarżący nie ma możliwości innego wejścia do budynku, niż to, które inwestorzy zamierzają zabudować. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślili, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w zdaniu pierwszym jednoznacznie stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem inwestorów, powołane przez skarżącego przepisy wyznaczają jedynie zakres ochrony interesu prawnego osób trzecich. Inwestorzy podkreślili również, że skarżący w tym postępowaniu wykazał jedynie istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie warunki określone w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący w rozpatrywanej sprawie zarzucił Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) polegającą na przyjęciu, że organ musi wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie oceniając czy wydanie takiej decyzji nie narusza art. 3 tej ustawy oraz uprawnień właścicielskich osób trzecich. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1". Z akt sprawy wynika, że zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ administracji nie mógł odmówić wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że decyzje wydane w tej sprawie naruszają art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem: "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Z treści tego przepisu wynika, że nie ma on zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Organy administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie miały również obowiązku brać pod uwagę "uprawnień właścicielskich osób trzecich". Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny "nie można żądać na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalenia przejścia (dojścia) do działki sąsiedniej". Sąd zgadza się również ze stwierdzeniem wyrażonym zarówno przez organy administracji, jak i przez WSA, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogę być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.