II SA/Sz 1160/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2-8 i 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i art. 104 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13.06. 2005 r. – odmówił A. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że według organu strona nie spełnia warunku do przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ "wydatki obliczeniowe poniesione na zajmowany lokal" wynoszą [...] zł. i są mniejsze od 15 % dochodów gospodarstwa domowego określonych w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynoszących w przypadku strony [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zakwestionowała dokonane przez organ ustalenie dochodu Jej gospodarstwa domowego nie zgadzając się z podwójnym liczeniem alimentów pochodzących od Jej męża, pozostającego w gospodarstwie domowym, ale zobowiązanego do łożenia alimentów na utrzymanie rodziny. Według odwołującej się, niezasadne jest liczenie raz kwoty alimentów w przychodzie męża składającym się na sumę stanowiącą dochód rodziny, mimo że przekazywane są one przez organ emerytalno-rentowy na rachunek uprawnionej za pośrednictwem komornika, a następnie dodawanie tej samej kwoty do przychodu gospodarstwa domowego tak, jakby pochodziła ona od innej osoby, nie wchodzącej w skład gospodarstwa domowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71,poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej części uzasadnienia decyzji zrelacjonował zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych cytując przepisy ustawy wskazane w materialnej podstawie prawnej decyzji. Kolegium ustaliło dalej, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z załączoną deklaracją o dochodach wpłynął do organu w dniu [...] r. Dochód gospodarstwa domowego za okres od [...] do [...] r. wyniósł [...] zł., a zatem średni miesięczny dochód wyniósł [...] zł. Oznacza to, że 15 % z tego dochodu stanowi kwotę [...] zł i takie właśnie wydatki na mieszkanie winna ponieść odwołująca się. Ze szczegółowego wyliczenia, stanowiącego załącznik do decyzji, organ II instancji wywiódł, że łączna kwota wydatków na mieszkanie, po uwzględnieniu zwiększeń wynosi [...]zł. i jest niższa od wydatków jakie winna ponieść A.K. Wobec tego, organ stwierdził, że w myśl przepisów ustawy odwołującej się nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii podwójnego zaliczenia alimentów do dochodu gospodarstwa domowego, Kolegium powołując się na ustawową definicję dochodu ( art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) wskazało, że alimenty są dochodem osób je otrzymujących i nie odlicza się ich od dochodu osób płacących bez względu na to, czy wynikają z orzeczenia sądowego czy płacone są dobrowolnie. W przedmiotowej sprawie oznacza to, ze alimenty dolicza się do dochodu odwołującej się oraz nie odlicza od dochodu męża, J.K. A.K. wniosła na wyżej opisaną decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] podnosząc zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że alimenty zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza się od dochodu osób je płacących, bez względu na to czy wynikają one z orzeczenia sądowego czy płacone są dobrowolnie, podczas gdy, zdaniem skarżącej, interpretacji takiej z powołanego przepisu wyprowadzić się nie da. A. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że skarżąca spełnia warunki dochodowe do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez miedzy innymi kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Takie ukształtowanie kompetencji sądu administracyjnego powoduje, że jest on właściwy do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej, a zatem nie ma kompetencji do wydawania wyroków reformatoryjnych ( zmieniających decyzje ostateczne). Stwierdzenie przez sąd, że decyzja ostateczna poddana jego kontroli obarczona jest istotnymi wadami prawnymi powoduje jej uchylenie albo stwierdzenie jej nieważności przez Sąd - odpowiednio do ustaleń, na podstawie jednego z przepisów art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z powyższych względów mimo uznania skargi za zasadną nie było podstaw prawnych do wydania wyroku zmieniającego zaskarżoną decyzję, czego domagała się skarżąca. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek A. K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a więc w przedmiocie świadczenia uregulowanego przepisami ustawy z dnia [...] r. o dodatkach mieszkaniowych Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Z akt administracyjnych, a zwłaszcza z treści wniosku i odwołania wynika, że gospodarstwo domowe skarżącej jest czteroosobowe i oprócz niej, gospodarstwo to tworzą : mąż i dwie córki. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego skarżącej, a jego istota wypływa z kwestionowanego skargą, a przyjętego przez organy orzekające obu instancji sposobu ustalenia składników i wysokości tego dochodu. Organ I instancji, z naruszeniem art. 107 § 1 Kpa nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych wskazujących w jaki sposób obliczył średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku. Budzi też poważne zastrzeżenia- z punktu widzenia powinności organu starannego i wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wszechstronnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1 Kpa) - czynienie obliczeń matematycznych niezbędnych dla ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne w oparciu o wniosek strony ( k.5 akt administracyjnych) i deklarację o dochodach ( k. 4 akt adm.), które zawierają liczne skreślenia zapisanych kwot, nadpisania i poprawki bez wskazania kto i na jakiej podstawie ich dokonał. W rezultacie nie jest wiadomo co- w sposób swobodny- w dokumentach tych oświadczyła strona, a co jest efektem działania urzędnika przyjmującego dokumenty. Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę, oparł się na materiale postępowania pierwszo-instancyjnego i ustalił, że dochód gospodarstwa domowego strony za okres od [...] do [...]r. wyniósł [...] zł. , a zatem średni miesięczny dochód z tego okresu wyniósł [...] zł. Skarżąca kwestionując powyższe ustalenia w odwołaniu podnosiła, że dochód gospodarstwa domowego stanowi jej wynagrodzenie oraz emerytura męża, z której potrącane były w okresie obliczeniowym alimenty, przy czym alimenty te, w kwocie [...] zł. miesięcznie potrącane były przez organ emerytalno rentowy i przekazywane za pośrednictwem komornika na Jej konto bankowe, zaś organ I instancji nie pomniejszył emerytury o kwotę tych alimentów, a jednocześnie dodał je do przychodów gospodarstwa domowego. Z uwagi na nieprecyzyjne oświadczenia strony oraz brak w aktach administracyjnych wyroku zasądzającego, domniemywać można jedynie, że alimenty te zasadzone zostały od J. K. tytułem kosztów utrzymania rodziny w kwocie [...] zł. miesięcznie. Z pisemnych oświadczeń A. K. zawartych w aktach organu I instancji wynika, że nie został orzeczony rozwód lub separacja, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie łożył na utrzymanie rodziny i dlatego zobowiązany został do alimentacji wyrokiem sądowym. W tym stanie faktycznym, organ II instancji, powołując się na zawartą w art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicję dochodu gospodarstwa domowego wyraził pogląd, że: " alimenty zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza od dochodu osób je płacących, bez względu na to, czy wynikają one z orzeczenia sądowego, czy płacone są dobrowolnie." Zdaniem sądu, powyższe stanowisko Kolegium stanowi w istocie rzeczy przejaw naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 Kpa) oraz stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, skoro organ nie rozpatrzył sprawy w kontekście rzeczywistej argumentacji odwołania. W świetle zarzutów odwołania jest bowiem oczywiste, że wskazana wyżej istota sporu nie wynika z potrzeby rozróżnienia czy alimenty są płacone przez zobowiązanego w wykonaniu wyroku zasądzającego czy też dobrowolnie. Problem prawny w niniejszej sprawie wynika z atypowego stanu faktycznego, w którym w skład gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy wchodzi ze swym dochodem osoba płacąca jednocześnie alimenty na utrzymanie rodziny tworzącej to gospodarstwo domowe. Do tego stanu faktycznego należało odnieść ustawową definicję dochodu gospodarstwa domowego celem rozważenia, czy ustawodawca, którego przecież nieracjonalności nie można zakładać przy interpretacji normy prawnej, rzeczywiście w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyzwolił na "podwójne" zaliczanie alimentów płaconych przez osobę wchodzącą w skład tego gospodarstwa na rzecz pozostałych jego członków, co polega na nie odliczeniu kwoty tych alimentów od dochodów płacącego (zaliczanych do przychodu gospodarstwa domowego) i na równoczesnym zaliczaniu tej samej kwoty do przychodów pozostałych członków tego gospodarstwa. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi: "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu . Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych , zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego." Literalne brzmienie cytowanego przepisu, w ocenie sądu, nie pozwala na ograniczenie się, przy ustalaniu zdefiniowanego w nim dochodu, wyłącznie do składników podlegających z mocy definicji odliczeniu i nie podlegających wliczeniu do dochodu. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, ze celem ustawodawcy było zaliczenie do dochodu rzeczywistych przychodów członków gospodarstwa domowego, a więc środków faktycznie tworzących budżet gospodarstwa domowego. W świetle tak pojmowanej definicji dochodu, dokonana zaskarżoną decyzją ocena prawna zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, nie znajduje oparcia, jest bowiem nielogiczna, niezgodna z poczuciem sprawiedliwości, a przede wszystkim prowadzi do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenie dochodu składającego się z rzeczywistych przychodów oraz z elementów fikcyjnych. Nie można bowiem – zdaniem sądu- do podlegających zaliczeniu dochodów któregokolwiek z członków gospodarstwa domowego doliczać jako przychodu alimentów pochodzących z przychodów innego członka tego gospodarstwa już raz uwzględnionych w dochodzie tegoż gospodarstwa. Z powyższych względów sąd stwierdził, że poza wskazanymi wyżej naruszeniami przepisów postępowania, zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca w sposób istotny narusza przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro prowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie obliczenia średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. Prawidłowe rozstrzygniecie sprawy wymagało będzie poczynienia ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem powyższych prawnych zapatrywań sądu. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co do niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku- w oparciu o art. 152 tejże ustawy.