II SA/Bk 564/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. - A. R. –K. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wójt Gminy N., po rozpatrzeniu wniosku pana A. H., wydał w dniu [...] marca 2004 roku decyzję Nr [...], w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego murowanego – obory, a także budowie zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce, gnojowicę z udojowni oraz zbiornika na ścieki socjalno – bytowe i budowie przyłącza energetycznego i wodociągowego do budynku obory. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu wniosku pani J. W. i pana J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. w przedmiocie warunków zabudowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji podkreślając, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu stron postępowania. Nadto organ wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W dniu [...] sierpnia 2004 roku pani J. W. i pan J. G. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2004 roku nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż wnioskodawców należy uznać za strony postępowania i przeprowadzić je z ich udziałem. Jednakże z uwagi na to, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończyło się już ostateczną decyzją niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w zwykłym trybie postępowania. Dlatego też Kolegium uznało postępowanie w tym zakresie za bezprzedmiotowe, a zatem podlegające umorzeniu. Końcowo wskazano, iż ewentualnie wnioskodawcom przysługuje prawo dochodzenia swych praw w postępowaniu o wznowieniu postępowania. Mając na uwadze powyższe pani J. W. i pan J. G. złożyli wniosek o wznowienie zakończonego postępowania w tym przedmiocie i postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wznowiło postępowanie zakończone przedmiotową decyzją. Po rozpatrzeniu we wznowionym postępowaniu, wniosku pani J. W. i pana J. G. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 roku Wójta Gminy N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] grudnia 2004 roku uchyliło ostateczną decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2004 roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. i stwierdziło nieważność tej decyzji, przyznając stronom przymiot uczestników postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż kwestia zaistnienia podstaw do rozpoznania we wznowionym postępowaniu żądania pani J. W. i pana J. G., domagających się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy N., została przesądzona definitywnie decyzją ostateczną tut. Kolegium z dnia [...] września 2004 roku. Argumenty przeciwnie, w ocenie Kolegium, w tym zakresie opierały się bowiem na argumentacji odnoszącej się do odległości między budynkami mieszkalnymi skarżących i miejscem, w którym mają być usytuowane (najprawdopodobniej wg zamiaru inwestora) planowane obiekty budowlane. Tymczasem, ani wniosek o wydanie decyzji, ani sama decyzja o warunkach zabudowy nie "lokalizują" planowanej obory i zbiorników na odchody zwierzęce w konkretnym miejscu. Ponadto bezspornym zdaniem Kolegium jest to, że osoby posiadające nieruchomości w najbliższym otoczeniu projektowanych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mają oparty na przepisach ustawowych interes w tym, aby ustalone warunki zabudowy zawierały takie postanowienia, które nie narusza ich praw do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu, wynikające z przepisów z zakresu ochrony środowiska, zgodności z dopuszczalnymi wielkościami stężeń zanieczyszczeń powietrza. O tym, bowiem czy ktoś jest stroną takiego postępowania decyduje treść przepisów prawa materialnego oraz miejsce usytuowania nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynika, że dopiero po spełnieniu odpowiednich wymagań i ograniczeń, podlegających zamieszczeniu w takiej decyzji, uciążliwość oddziaływania danego przedsięwzięcia na daną nieruchomość nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, to właścicielom tej nieruchomości należy przyznać cechę bycia strona. Po rozpatrzeniu wniosku pana A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...] i [...], Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie należy podzielić stanowisko składu orzekającego w I instancji, w którym wskazano że kwestia uznania za strony postępowania pani J. W. i pana J. G. została ostatecznie przesądzona w decyzji SKO z dnia [...] września 2004 roku. Nie można zatem tej materii ponownie rozważać i kwestionować ustalonego w oparciu o przepisy prawa materialnego statusu prawnego wyżej wskazanych osób. Kolegium uznało za zasadne większość zarzutów stron dopuszczonych do udziału w postępowaniu, kwalifikując stwierdzone uchybienia jako naruszające przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i skutkujące w świetle jego art. 11 stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy N. Zgodnie bowiem z art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to zaś stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, w tym między innymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ponadto wskazał, iż bezsporny jest fakt, że planowana inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle obowiązującego, w dacie wydania decyzji organu I instancji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 179, póz. 1490). Zgodnie z § 3 ust. 1 lit. e tego rozporządzenia, chów lub hodowla zwierząt, w liczbie nie mniejszej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (lecz nie większej niż 240 DJP) należy do przedsięwzięć, dla których może być wymagany raport oddziaływania na środowisko. W stosunku do takich inwestycji ustawa wymaga aby wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierał określone dane. Kolegium w oparciu o akta sprawy podniosło, iż złożony przez inwestora wniosek z dnia [...] maja 2003 roku nie zawiera wszystkich wymaganych informacji. Organ ponadto przyjął, iż skoro ustawodawca określa zakres informacji, które musi zawierać wniosek w stosunku do inwestycji, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to nie jest to wymóg tylko formalny, ale służący dokonaniu oceny i analizy m.in. skali potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, w tym także potrzeby sporządzania raportu. Organ odwoławczy opierając się na postanowieniu z dnia [...] lipca 2003 roku [...] wydanym przez Wójta Gminy N. podniósł, iż na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu z jednoczesnym określeniem jego zakresu zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 52 ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zakres raportu został zatem jednoznacznie określony przez organ gminy, ale przedłożony przez inwestora raport nie zawierał wszystkich wymaganych elementów. Ponadto w ocenie Kolegium organ winien był zapewnić udział społeczeństwa w tej sprawie, poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czego nie uczynił. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pan A. H. zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie prawa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 roku. W uzasadnieniu skargi pan A. H. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.: 1. bezprawnie nadało przymiot strony w postępowaniu pani J. W. oraz panu J. G., 2. bezpodstawnie uznało za trafny zarzut braku ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu wymaganego przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska, 3. bezpodstawie uznało iż załączony do wniosku raport nie odpowiada przepisom ustawy Prawo ochrony, kiedy to art. 47 tej ustawy nie daje podstaw organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do oceny kompletności złożonego raportu o oddziaływaniu środowiska, 4. niezasadnie uznało, iż informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku została podana do publicznej wiadomości dopiero po sporządzeniu raportu o oddziaływaniu na środowisko, a nie po złożeniu wniosku. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. naruszała przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa oraz art. 19 i 11 kpa. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślił, iż kwestia zaistnienia podstaw rozpoznania we wznowionym postępowaniu żądania pani J. W. i pana J. G. domagających się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy N. została przesądzona definitywnie. Kolegium podzieliło również stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku, że osoby posiadające nieruchomości w najbliższym otoczeniu projektowanych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mają oparty na przepisach ustawowych interes w tym, aby ustalone warunki zabudowy zawierały takie postanowienia które nie naruszą ich praw do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu, wynikające z przepisów z zakresu ochrony środowiska, na które powołują się autorzy raportu przedłożonego organowi I instancji. Badana decyzja nie zawiera ustaleń, od których spełnienia uzależniono w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko osiągnięcia stanu zgodności z dopuszczalnymi wielkościami stężeń zanieczyszczeń powietrza. Kolegium odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego podniosło również, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ponownie rozpatrując sprawę przyjęto, że dokument w postaci ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu dotyczącym planów inwestycji stanowi element materiału dowodowego pomimo, że nie było go pierwotnie w aktach sprawy. Nadto Kolegium zaznaczyło, że znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada wymogom ustawy - Prawo ochrony środowiska. Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga aby do publicznej wiadomości podana została informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji. Tymczasem z dostarczonego przez organ gminy publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Formularza A) wynika, że wniosek został złożony w dniu [...] sierpnia 2003 roku i zawierał jako załącznik raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Świadczy to o tym, że informacja o wniosku w publicznie dostępnym wykazie została umieszczona po sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko, co nastąpiło w sierpniu 2003 roku. Nie było jej zatem w dniu ogłoszenia o podaniu do publicznej wiadomości tj. 11 lipca 2003 oku. W konsekwencji podana publiczne informacja nie spełniła wymagań powyższego przepisu. Prokurator Okręgowy w B. przystąpił do sprawy na etapie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w dniu [...] marca 2005 roku. Biorąc udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. A. R. K. wniosła o oddanie skargi, popierając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skargi zmierzające do obalenia ustaleń organu stanowiących podstawę uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącego oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trafnie wskazało, iż kwestia przyznania pani J. W. i panu J. G. przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została definitywnie przesądzona w ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2004 roku nr [...]. W świetle powyższego podzielić należy pogląd Kolegium oraz Prokuratora Okręgowego w B., iż wystąpienia pani J. W. i pana J. G. znajdują oparcie w prawie. Przymiot stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie przysługuje bowiem, tylko i wyłącznie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a o tym czy ktoś jest stroną w takim postępowaniu decyduje treść przepisów prawa materialnego oraz miejsce usytuowania nieruchomości. Jeżeli zatem z przepisów wynika, iż dopiero po spełnieniu odpowiednich wymagań i ograniczeń, podlegających zamieszczeniu w takiej decyzji, uciążliwość oddziaływania danego przedsięwzięcia na daną nieruchomość nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, to właścicielom tej nieruchomości należy przyznać przymiot stron postępowania. Niemniej jednak z całą stanowczością należy zauważyć, iż kwestia ta w chwili obecnej nie podlega ocenie Sądu, z uwagi na ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Istotą natomiast niniejszej sprawy pozostają pozostałe okoliczności podnoszone w skardze i skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan faktyczny, dotyczący pozostałych kwestii, został szczegółowo i obiektywnie ustalony przez organy obydwu instancji. Trafnie bowiem Kolegium ustaliło, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.), a w myśl art. 11 tej ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Powyższe skutkowało zatem stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy w sposób bardzo precyzyjny wskazał jakie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska zostały naruszone i jakich ustaleń winien dokonać Wójt Gminy N. wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie. Sąd w pełni aprobuje dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustalenia, dlatego też brak jest podstaw do ponownego przytaczania tych samych argumentów co zaskarżona decyzja. Na marginesie tylko należy podnieść, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy – świadczy jednoznacznie, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe skutkuje tym, iż wniosek w przedmiocie warunku zabudowy i zagospodarowania terenu winien był zawierać określone dane – wniosek skarżącego wszystkich wymaganych informacji nie zawierał. Także sporządzony raport nie zawierał wszystkich wymaganych danych. W zaskarżonej decyzji wskazano na braki w treści raportu w stosunku do wymogów określonych w art. 52 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy. Już zatem te elementy dawały podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, a zatem wskazania że przedmiotowa decyzja jest nieważna (art. 11 cytowanej ustawy). Końcowo podnieść również należy, iż nietrafny jest również zarzut braku kompetencji Kolegium do oceny zgodności raportu z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kolegium bowiem jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. organem wyższej instancji zarówno w stosunku do tego organu, jak również w stosunku do jednego z organów uzgadniających decyzję, którym jest Starosta, jako organ ochrony środowiska. Nie może zatem budzić wątpliwości okoliczność - podniesiona przez Kolegium - że działalność orzecznicza tych organów podlega kontroli instancyjnej lub w trybie postępowań nadzwyczajnych. Podkreślić należy przy tym, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a więc dokonać merytorycznej oceny sprawy. I takiej właśnie kompleksowej i merytorycznej oceny poprawności rozstrzygnięcia dokonało w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. W tych okolicznościach nietrafne w ocenie Sądu okazały się argumenty i zarzuty podnoszone w skardze i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.