II SA/Wr 145/04

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Komendy Wojewódzkiej Policji we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu zabudowaną nieruchomością Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że skarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 335,50 (trzysta trzydzieści pięć 50/100) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. W dniu [...] Starosta K. wydał, na podstawie art. 83 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 85 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), decyzję Nr [...], którą ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa (oddaną na cele obronności i bezpieczeństwa państwa) zabudowaną budynkami komendy Policji, obiektem garażowym oraz budynkiem przy dystrybutorze paliw, położoną w K.G., obręb 6, oznaczoną geodezyjnie nr [...] o pow. [...] ha - w wysokości [...], tj. 1% ceny nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta K. zmienił decyzję Naczelnika Miasta K. G. z dnia [...] (o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości ówczesnej jednostce) w ten sposób, że oddał w trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Wojewódzkiej Policji we W. nieruchomość zabudowaną położoną w K.G. w granicach działek nr [...] i [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta K. orzekł na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji we W. o wygaśnięciu trwałego zarządu do części nieruchomości, tj. działki nr [...] - jako zbędnej. Cenę nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] ustalono na poziomie jej wartości, określonej w grudniu 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że Komenda Wojewódzka Policji we W. oddała część nieruchomości w dzierżawę (umowa zawarta na okres od [...] do [...]), w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 85 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż jednostka sprawująca trwały zarząd nieruchomością, która oddała tę nieruchomość lub jej część w najem lub dzierżawę, jest zobowiązana do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% ceny nieruchomości i nie przysługują jej bonifikaty. Toteż w oparciu o ten przepis ustalono opłatę roczną w wysokości [...]. Ponadto organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] Komenda Wojewódzka Policji we W. zwróciła się o nieuwzględnianie budynków w cenie nieruchomości, będącej podstawą naliczenia tej opłaty. Tego rodzaju sytuację reguluje art. 88 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, w następujący sposób: Jeżeli jednostka organizacyjna wybudowała budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, położone na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ich wartości nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu. Z poczynionych ustaleń wynika natomiast, że budynki wybudowane zostały na przestrzenni lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. Jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd utworzona została dopiero w 1990 r. na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W związku z tym art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może mieć zastosowania w opisanej sytuacji. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Komenda Wojewódzka Policji we W., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 88 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym strona wniosła o zmianę kwestionowanej decyzji poprzez nieuwzględnianie budynków w cenie nieruchomości będącej podstawą do naliczania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Odwołujący się podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez byłą Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w J. G. jako niezabudowana działka z przeznaczeniem na budowę komendy. Budynki wybudowane ze środków MSW przyznanych na budownictwo tej jednostki i od chwili oddania ich w użytkowanie wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, obecnie stanowią siedzibę Komendy Powiatowej Policji w K.G. Zgodnie z art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami do podstaw ustalenia i aktualizacji opłat rocznych nie zalicza się wartości składnika budowlanego nieruchomości zrealizowanego lub ulepszonego (w drodze odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, modernizacji) przez jednostkę organizacyjną. Taką jednostkę stanowiła wówczas Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w J.G., a obecnie jako następstwa prawny Komenda Wojewódzka Policji we W. W myśl art. 146 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa, prawa i obowiązki dotyczące mienia Milicji Obywatelskiej przejęła Policja i Urząd Ochrony Państwa. W związku z powyższym, zdaniem strony, nieuznanie Komendy Wojewódzkiej Policji we W. jako prawnego następcy po Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej jest bezzasadne. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Wojewoda D. uchylił punkt 2 decyzji organu I instancji w dotychczasowym brzmieniu i w tym zakresie orzekł, iż opłatę ustaloną w punkcie 1) należy uiszczać z góry za dany rok, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, począwszy od roku 2005 r. na konto Starostwa Powiatowego w K.G., a w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej. Jednostką o takim właśnie charakterze jest niewątpliwie Komenda Wojewódzka Policji we W. Za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne (art. 82 ust 1 powyższej ustawy), przy czym wysokość tych opłat ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy stanowi, że wysokość stawek procentowych opłat z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki została oddana nieruchomość - zaś stawka procentowa opłaty za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa wynosi 0,1% ceny danej nieruchomości. Jednakże przepis art. 85 ust 1 wyraźnie wskazuje, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością, która oddała tę nieruchomość lub jej część w najem lub dzierżawę, jest zobowiązana do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% ceny nieruchomości i nie przysługują jej bonifikaty, o których mowa w art. 84 ust. 3 i 4 ustawy. Jak stwierdził organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, iż część nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K.G., a oznaczonej jako działka nr [...], oddano uprzednio w dzierżawę na czas od dnia [...] do dnia [...], co potwierdza pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...]. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa obojętne jest jakim podmiotom i na jakie cele oddano w dzierżawę część nieruchomości, jak również czy jednostka organizacyjna faktycznie osiąga z tego tytułu rzeczywiste dochody. Artykuł 85 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 83 ust. 2 pkt 2, co oznacza, iż w razie oddania przez jednostkę organizacyjną części nieruchomości w dzierżawę, nie można określić stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,1 % ceny nieruchomości, nawet jeżeli dana nieruchomość oddana została w trwały zarząd z przeznaczeniem na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż koncentrują się one na interpretacji brzmienia art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż jeżeli jednostka organizacyjna wybudowała budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, położone na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ich wartości nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ten stosuje się również odpowiednio w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości. W przekonaniu organu odwoławczego przepis art. 88 nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Brzmienie tego artykułu należy bowiem rozumieć w sposób ścisły, mając przy tym na uwadze, że dotyczy on wyłącznie nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną aktualnie sprawującą trwały zarząd do przedmiotowej nieruchomości, nie wspomina zaś o rozliczaniu nakładów poniesionych przez poprzedników prawnych takiej jednostki. Budynki posadowione na działce nr [...], jakkolwiek służą statutowym celom Policji, nie zostały wzniesione przez Komendę Wojewódzką Policji we W., gdyż powstały one jeszcze przed utworzeniem tej jednostki organizacyjnej. W tej sytuacji, pomimo faktu wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości budynków przez poprzednika prawnego obecnie istniejącej Komendy Wojewódzkiej Policji we W., nie istnieje prawna możliwość odliczenia wartości tych budynków od ceny nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Nadto organ II instancji wyjaśnił, iż stanowiska takiego nie należy traktować jako próby kwestionowania następstwa prawnego jednostek organizacyjnych Policji w stosunku do jednostek organizacyjnych byłej Milicji Obywatelskiej, gdyż kwestia sukcesji prawnej nie budzi w tym przypadku wątpliwości. Ustawodawca nie przewidział jednak możliwości braku uwzględnienia wartości budynków wzniesionych przez poprzednika prawnego jednostki, dla której ustala się wysokość opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu - a takie jego działanie należy zgodnie z regułami wykładni prawa uznać za celowe i zamierzone. Zdaniem organu, zarzuty podniesione w odwołaniu strony nie mogą zatem zostać uwzględnione. Ponadto Wojewoda D. stwierdził, iż opłaty roczne za nieruchomość oddaną w trwały zarząd uiszcza się z góry za dany rok, co oznacza, że opłata taka staje się każdorazowo wymagalna dnia 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Decyzja Starosty K. z dnia [...] na skutek wniesienia od niej odwołania przez stronę nie stała się ostateczna przed dniem [...], a zatem w tym zakresie nie może ona stanowić podstawy do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu począwszy od tego dnia. Z tego względu organ odwoławczy uchylił punkt 2 wskazanej wyżej decyzji i w tym zakresie orzekł, iż rzeczona opłata winna być uiszczana z góry za dany rok, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, jednakże dopiero począwszy od roku 2005. W pozostałym natomiast zakresie decyzja organu I instancji - jako prawidłowa - została utrzymana w mocy. Z rozstrzygnięciem Wojewody D. nie zgodziła się Komenda Wojewódzka Policji we W., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę. W skardze tej strona skarżąca zwróciła się o uchylenie skarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomością oraz uwzględnienie przesłanek wynikających z art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca nie zgodziła się na wliczenie do ceny nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty rocznej, składników budowlanych (budynki, budowle) tej nieruchomości, które zostały wybudowane przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w J. G. Stąd też zakwestionowała twierdzenia, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż przepisy art. 88 nie mogą mieć zastosowania, gdyż obiekty wybudowano na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych a Policja została utworzona w roku 1990, jak i w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w której przyjęto, że art. 88 dotyczy nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną aktualnie sprawującą trwały zarząd przedmiotową nieruchomością a nie przez poprzedników prawnych tej jednostki. Zdaniem strony skarżącej, uwzględnienie nakładów poniesionych przez Komendę Wojewódzką Milicji w J. G. przy naliczeniu rocznej opłaty za trwały zarząd nieruchomością nie znajduje uzasadnienia, gdyż zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa, Komenda Wojewódzka Policji we W. wstąpiły w prawa i obowiązki Komendy Wojewódzkiej Milicji w J. G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanych decyzji, tj. art. 83 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 85. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 - art. 83 ust. 1. W myśl ust. 2 art. 83 wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi: 1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny, 2) za nieruchomości oddane pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji państwowej nie wymienionych w art. 60 - 0,3% ceny, 3) za pozostałe nieruchomości - 1% ceny. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 powyższej ustawy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością, która oddała tę nieruchomość lub jej część w najem lub dzierżawę, jest zobowiązana do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% ceny nieruchomości i nie przysługują jej bonifikaty, o których mowa w art. 84 ust. 3 i 4. Zmiana stawki procentowej opłaty rocznej oraz pozbawienie bonifikaty następuje w drodze decyzji właściwego organu. Art. 84 ust. 3 stanowi natomiast, iż właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2, jeżeli nieruchomość jest oddana: 1) pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz realizację innych celów publicznych, 2) jednostkom organizacyjnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportowo-turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową, 3) na siedziby organów administracji państwowej i sądów nie wymienionych w art. 60 oraz prokuratur, 4) na siedziby zakładów karnych i zakładów dla nieletnich. Art. 84 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że ustalone, zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 3, opłaty z tytułu trwałego zarządu obniża się o 50%, jeżeli nieruchomość lub jej część składowa zostały wpisane do rejestru zabytków. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli jednostka organizacyjna wybudowała budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, położone na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ich wartości nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości (ust. 2). Ustalając wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu organy orzekające winny wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzeć wszystkie okoliczności, uzasadniające zmniejszenie wysokość tej opłaty, zwłaszcza, gdy strona skarżąca wniosła o nieuwzględnianie budynków w cenie nieruchomości będącej podstawą do naliczenia tej opłaty jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Rozważań tych jednak nie poczyniono w rozpatrywanej sprawie naruszając tym samym przepisy prawa materialnego, tj. art. 83, art. 85 i art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepis art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa z zasad ogólnych, wyrażonych w art. 7 kpa (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Trzeba tutaj wskazać, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta K. zmienił, za zgodą Komendy Wojewódzkiej Policji we W. decyzję Naczelnika Miasta K. G. z dnia [...], którą przekazano w nieodpłatne użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J. G. nieruchomość przy ul. L. w K.G., w granicach działki nr [...], w następujący sposób: 1) pkt 1 otrzymuje brzmienie: "Oddać w trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Wojewódzkiej Policji we W., nieruchomość położoną w K. G. w granicach działek [...] i [...] w celu wykorzystywania jej na siedzibę Komendy Powiatowej Policji; 2) skreśla się pkt 2 i 3; 3) w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian. Powyższa decyzja została podjęta na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.) przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowił natomiast, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Trwały zarząd nieruchomością przy ul. L. w K.G., w górnicach działki nr [...] (po odnowieniu operatu ewidencji gruntu i podziale o nr [...] i [...]), został ustanowiony na rzecz Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J. G. z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami gruntami, nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 2 tej ustawy, jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, trwały zarząd przechodzi na następcę prawnego tej jednostki. Organ likwidujący może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. W świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczących trwałego zarządu, oraz art. 146 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 64, poz. 381) brak jest podstaw do wyłączenia stosowania zasady z art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieuwzględniania w cenie nieruchomości wybudowanych uprzednio przez Milicję Obywatelską budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, który pozostaje obecnie w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej Policji, będącej ex lege następcą prawnym jednostki organizacyjnej Milicji Obywatelskiej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) z chwilą utworzenia Policji Milicja Obywatelska zostaje rozwiązana. Zgodnie z ust. 4 powyższego artykułu Minister Spraw Wewnętrznych, w drodze rozporządzenia, określi zasady stopniowego przekazywania kompetencji i mienia, o których mowa w ust. 2, do jednostek Policji i Urzędu Ochrony Państwa. Stosownie zaś do przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 64, poz. 381), z dniem przekazania mienia jednostki przejmujące wstępują w prawa i obowiązki jednostek przekazujących, wynikające z wcześniej zawartych umów. Również kompetencje w zakresie praw i obowiązków dotyczących mienia, o którym mowa w § 1, oraz odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkody wyrządzone przez byłych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz policjantów, a także byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, zgodnie z § 7 tego rozporządzenia, zostały przejęte odpowiednio przez Policję i Urząd Ochrony Państwa. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miał fakt, iż likwidacja Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J.G. nastąpiła w wyniku przekształcenia organizacyjnego. Nie została ona zatem zlikwidowana całkowicie, nie ustała działalność tej jednostki, mienie stanowiące jej wyposażenie nie zostało zwrócone do organu nadzorującego, ani nieruchomość nie wróciła odpowiednio do właściwego zasobu. W takiej sytuacji znosi się trwały zarząd, bowiem z braku zarządcy następuje jego wygaśnięcie. Likwidacja pośrednia, a taka wystąpiła w niniejszej sprawie, polega na zachowaniu dotychczasowej działalności likwidowanej jednostki, ale w innych strukturach organizacyjnych. Wówczas trwały zarząd przechodzi na następcę prawnego likwidowanej jednostki, którą w tej sprawie jest Komenda Wojewódzka Policji we W., bez potrzeby wydania drugiej decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz następcy prawnego. Regulacja ta stanowi odstępstwo od rozwiązań prawnych zawartych w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego artykułu właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. Wniosek jednostek organizacyjnych stanowi jedynie podstawę do podjęcia czynności przez właściwy organ, lecz nie do wydania decyzji o treści przekazania trwałego zarządu z jednej jednostki na drugą, lecz jedynie do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i wydania nowej decyzji niezależnej od poprzedniej. Skutkiem wydania dwóch odrębnych decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu i ustanowienia nowego na rzecz innej jednostki powstaje nowa więź prawna między nowym zarządcą a nieruchomością, w całkowitym oderwaniu od poprzednio istniejącego stosunku. Taki przypadek nie zaistniał natomiast w tej sprawie. Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie Sądu, nie było racjonalnych podstaw, aby wyłączyć, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, z zastosowania dyspozycji art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O traktowaniu Komendy Wojewódzkiej Policji we W. jako następcy prawnego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J. G., bez konieczności wydawania dwóch decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J. G. oraz o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji we W., świadczy podjęta przez Starostę K. decyzja z dnia [...] Nr [...] o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji we W. poprzez zmianę decyzji Naczelnika Miasta K.G. z dnia [...], która oddawała w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w J.G. Zatem niezrozumiałe jest następnie nieuwzględnienie przepisu art. 88 przy ustalaniu ceny nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu, tj. wartości wybudowanych przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w J.G. budynków i innych urządzeń trwale związane z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, do opłacenia której został zobowiązany następca prawny tej jednostki (KW Policji we W.). Stosownie do ust. 1 art. 90 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy przekazywaniu trwałego zarządu nieruchomości, również w wyniku przekształceń organizacyjnych (art. 49 ust. 2 ustawy), przez jednostkę organizacyjną na wniosek innej jednostki organizacyjnej dokonują one między sobą rozliczenia z tytułu nakładów na tej nieruchomości poniesionych na budowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub modernizację budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem. Sposób rozliczenia ustala się w porozumieniu między jednostkami organizacyjnymi. Po myśli zaś art. 90 ust. 4 tej ustawy, przepis art. 88 ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd rozliczyła się z tytułu poniesionych nakładów stosownie do ust. 1. Powyższe oznacza, że jeżeli na nieruchomości przekazanej w trybie ust. 1 art. 90 znajdują się budynki i urządzenia, to wówczas podlegają one regulacji właściwej dla budynków i urządzeń wybudowanych przez jednostkę organizacyjną, tj. ich wartość nie jest uwzględniania przy ustaleniu kwoty opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu. Wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu uzależniona jest bowiem od wartości nieruchomości, tj. od łącznej wartości gruntu oraz znajdujących się na nim budynków i urządzeń. Zgodnie jednak z generalną zasadą wyrażoną w art. 88 ust. 1 ustawy, naniesienia dokonane przez jednostkę organizacyjną w czasie wykonywania trwałego zarządu nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty. Ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, jak to uczynił organ I instancji w niniejszej sprawie, że budynki zostały wybudowane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, a jednostka została utworzona w 1990 r., nie spełnia dyspozycji art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnikliwe ustalenia w zakresie zastosowania art. 88 miało tym bardzo istotne znaczenie w sytuacji, gdy decyzja Starosty K. z dnia [...]. Nr [...] utrzymała w mocy punkt 4 ppkt b) decyzji Naczelnika Miasta K. G. z dnia [...], który stanowi: "Określenie czasu i warunków użytkowania: nieodpłatnie." i nie określała, zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ceny nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu. Uchybień poczynionych przez organ I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, po myśli przepisu art. 138 kpa, zgodnie z którym może on dokonać wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, których nie dokonał organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji. Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 83, art. 85, art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także prawa procesowego (art. 7, 11 i 107 § 3, a także art. 138 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, oraz na podstawie art. 200 o kosztach postępowania.