III SA/Wa 2463/05

Sygn. akt IIISA/Wa 2463 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. oraz art. 17, art. 18 i art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) dalej powoływanej jako u.p.e.a. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie oddalenia skargi M. P. , zwanego dalej Skarżącym, na czynność egzekucyjną. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż w dniu [...] października 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w S. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do Skarżącego doręczając mu odpisy tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu cła. Pismami z dnia [...] października 2004 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc, iż pełnomocnikowi Skarżącego nie doręczono upomnień i odpisów ww. tytułów wykonawczych, mimo że w aktach spraw celnych znajduje się pełnomocnictwo strony do reprezentowania jej we wszystkich sprawach celnych, w tym także w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w S. skargę tę oddalił, argumentując, iż z przepisów art. 26 § 5 pkt 1 i art. 32 u.p.e.a. wynika, że pierwsza czynność egzekucyjna powinna być zawsze skierowana bezpośrednio do strony. Możliwość reprezentowania strony przez pełnomocnika dotyczy natomiast kolejnych etapów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślił ponadto, iż przepis art. 40 § 2 k.p.a. zobowiązuje organy egzekucyjne do doręczenia pełnomocnikowi strony tytułów wykonawczych, stąd też niedopełnienie tego obowiązku skutkuje brakiem wywołania skutków prawnych przez czynność egzekucyjną. W zaskarżonym postanowieniu Minister Finansów podzielił stanowisko organu I instancji i wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Z treści art. 32 u.p.e.a. wynika z kolei, iż organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przemawia to za twierdzeniem, że powyższa czynność wymaga osobistego udziału strony. Słuszne jest zatem stanowisko organu I instancji, iż pełnomocnictwo udzielone przez stronę ma charakter procesowy, a strona może być reprezentowana przez pełnomocnika w dalszych etapach postępowania. Na to postanowienie Skarżący złożył skargę, zarzucając naruszenie: a) art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zastosowany środek egzekucyjny okazał się niedopuszczalny; b) art. 26 § 5 pkt 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 10 i art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie stronie tytułu wykonawczego z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika umocowanego do występowania na każdym etapie tego postępowania. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż skoro organowi egzekucyjnemu znana była treść pełnomocnictwa wszczęcie egzekucji administracyjnej mogło nastąpić wyłącznie poprzez doręczenie tytułu wykonawczego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Za błędne Skarżący uznał stwierdzenie organu, iż kwestie związane z doręczeniem tytułu wykonawczego zostały w pełni uregulowane w u.p.e.a., w związku z czym nie stosuje się delegacji zawartej w art. 18 tej ustawy. W tym zakresie, zdaniem Skarżącego, należy posiłkować się przepisami k.p.a. Tym bardziej, iż u.p.e.a. nie reguluje w ogóle sposobu reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że znajdą tu zastosowanie przepisy k.p.a. odnoszące się do działania strony przez pełnomocnika. Skutkiem zaś doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu z pominięciem pełnomocnika jest naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. jako że organ pozbawia go realizowania prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W konsekwencji może to oznaczać pozbawienie strony skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację, iż doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego wymaga osobistego udziału strony. Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., jako że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie zastosowano w stosunku do Skarżącego żadnego środka egzekucyjnego. Do środków takich nie można bowiem zaliczyć doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Organ zauważył ponadto, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje w przypadkach określonych w art. 59 u.p.e.a., przy czym nie należy ono do kompetencji organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. W sprawie poza sporem jest to, iż w dniu [...] października 2004 r. Skarżącemu doręczono odpisy trzech tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2004 r. o nr [...],[...],[...], obejmujących należności z tytułu cła. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy doszło do skutecznego doręczenia tych odpisów, mając na uwadze fakt ustanowienia przez Skarżącego pełnomocnika. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż możliwość działania strony przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym przewiduje art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za pośrednictwem bądź też łącznie z nim. Organ staje natomiast przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zasada ta doznaje jednak ograniczeń. Wynikają one z charakteru dokonywanych czynności, który wymaga osobistego działania strony. W literaturze (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 264) prezentowany jest pogląd, iż osobiste działanie strony w toku postępowania może być wymagane z mocy przepisów prawa, może wynikać z postanowień organu prowadzącego postępowanie albo też jest powodowane samą naturą czynności procesowych. Jedną z takich czynności, przy dokonywaniu której strona nie będzie mogła być zastąpiona przez pełnomocnika jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis art. 32 u.p.e.a stanowi natomiast, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje zawsze bezpośrednio do zobowiązanego. Wynika to z tego, iż postępowanie to choć powiązane z postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) poprzez zamieszczenie w art. 18 u.p.e.a. uregulowania odsyłającego, oparte jest na nieco innych celach. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem zapewnienie skuteczności wydanych w postępowaniu administracyjnym indywidualnych, zewnętrznych aktów administracyjnych w drodze przymusowego wykonania wynikających z nich obowiązków. Poza tym zawarta w powołanym wyżej przepisie art. 18 u.p.e.a. dyrektywa odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej oznacza, że niektóre przepisy k.p.a. będą miały pełne zastosowanie, inne natomiast będą mogły być stosowane z odpowiednimi modyfikacjami lub też w ogóle nie będą mogły być stosowane ze względu na inne unormowanie postępowania przez przepisy u.p.e.a. Należy przy tym pamiętać, że przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie niweczyć charakter postępowania egzekucyjnego. To właśnie specyfika postępowania egzekucyjnego obliguje organ do doręczenia wprost zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. To bowiem na zobowiązanym ciążą określone obowiązki do wykonania i w stosunku do niego mogą być stosowane środki przymusu państwowego służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych. Skutkiem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest ponadto pouczenie go o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stanowiące element treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Jest to o tyle istotne, iż jest to dla zobowiązanego podstawowy środek ochrony przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem do jego majątku egzekucji administracyjnej. Ustawodawca ograniczył przy tym możliwość jego wniesienia do fazy wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie można się nim posłużyć w następnych stadiach tego postępowania. Nie wyklucza to jednocześnie możliwości zgłoszenia zarzutów przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Ministra Finansów co do skuteczności doręczenia Skarżącemu odpisów trzech tytułów wykonawczych. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż doręczenie ich wprost Skarżącemu nie pozbawiło go prawa do występowania przed organem za pośrednictwem bądź też łącznie z pełnomocnikiem, mając na uwadze fakt wniesienia przez pełnomocnika skargi w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., jako że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym nie zastosowano w stosunku do Skarżącego żadnego środka egzekucyjnego. Do środków takich nie można bowiem zaliczyć doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.