VII SA/Wa 1323/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r na podstawie art. 157§ 1 kpa oraz art. 158§ 1 kpa w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001r Nr [...] nakazującej J. B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości przy ul. F. [...] w P.. W uzasadnieniu podał, iż sprawa kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest ponownie rozpatrywana. Poprzednia decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzki Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2004r sygn.akt.7/IV S.A. 2883/03. Mając na uwadze wskazania Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w związku z czym zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa polega na niewłaściwym określeniu obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Zdaniem organu pierwszej instancji, nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem "nie może oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów jak ekspertyz, ocen ponieważ przez dostarczenie tego typu dokumentów nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ograniczył się do nakazania przedłożenia " 1 egzemplarza szkicu rzutu parteru wraz z opisem uwzględniającym wszystkie zmiany dokonane w toku zrealizowanych robót budowlanych oraz orzeczenie o stanie technicznym dokonanych zmian". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż " przedmiotowe dokumenty mogą stanowić element postępowania dowodowego i w zależności od ich treści mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust 1 prawa budowlanego". Ponadto uznał, iż organ wydający decyzję w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego nieprawidłowo zakwalifikował wszystkie wykonane roboty jako roboty remontowe wymagające zgłoszenia. W opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestor oprócz robót remontowych wykonał roboty budowlane prowadzące do powstania nowych elementów obiektu budowlanego i stanowiące w istocie przebudowę tego obiektu budowlanego. Do takich nowych elementów nie będących remontem organ zaliczył: wykucie w miejscu otworów okiennych otworów drzwiowych, wymurowanie ścianki działowej w piwnicy, zamurowanie otworu drzwiowego, wykonanie schodów tarasowych, przebudowa wejścia na I piętro budynku i poddasze poprzez wykonanie obudowy górnego podestu schodów zewnętrznych od spodu oraz obudowy dwóch słupów stalowych podtrzymujących podest płytą kartonowo-gipsową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej co pociąga za sobą konieczność poddania wszelkich planowanych robót budowlanych pod opinię konserwatora zabytków. Inwestor uzyskał opinię jedynie w części dotyczącej wymiany stolarki do której się nie zastosował, a pozostałe prace wykonał bez zasięgania opinii. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora J. B. na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie stwierdzenia w kontrolowanej decyzji rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156§1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, rażące naruszenie prawa polega na określeniu obowiązków sprzecznie z brzmieniem art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto, inwestor wykonał liczne roboty nie stanowiące remontu lecz przebudowę obiektu na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił też, iż obiekt budowlany znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej co wiąże się z koniecznością poddania wszelkich zamierzeń inwestycyjnych pod opinię konserwatora zabytków. Inwestor uzyskał opinię konserwatora odnośnie wymiany stolarki okiennej do której się nie zastosował, a pozostałe prace budowlane wykonał bez konsultacji z konserwatorem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, iż organy nie zastosowały się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 grudnia 2004r, sygn.akt.7/IV S.A. 2883/03. W szczególności nie dokonały ustaleń " czy przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków.........które prace wymagały kontaktu z konserwatorem oraz które mogą być obecnie dostosowane do stanu zgodnego z prawem". Zdaniem skarżącego " postępowanie po uchyleniu zaskarżonych decyzji w obu instancjach ograniczyło się do powtórzenia tych samych ustaleń, które nie zostały zaakceptowane w postępowaniu przed Sądem". W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2004r, w sprawie sygn. akt. 7/IV S.A. 2883/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił organom uwagę iż " nie zauważyły, że brzmienie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wskazuje wyraźnie, że na jego podstawie można było nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznej ( nie dokumentów ) już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Na tej podstawie nie można ograniczyć się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji bowiem przepis ten nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację czynności faktycznych jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami". Zatem ocena prawna wynikająca z uzasadnienia powyższego wyroku dotycząca wykładni przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego była wiążąca dla organu rozpatrującego ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącej wykładni przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego. Dokonując ponownej kontroli przedmiotowej decyzji organy obu instancji prawidłowo uznały, iż obarczona jest ona wadą z art. 156§1 pkt 2 kpa polegającą na rażącym naruszeniu art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jak wynika treści badanej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Januszowi Będkowskiemu doprowadzić zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie i dostarczenie dokumentów w postaci 1 egzemplarza szkicu rzutu parteru wraz z opisem uwzględniającym wszystkie zmiany dokonane w toku realizowanych robót budowlanych oraz orzeczenie o stanie technicznym dokonanych zmian. W ocenie Sądu, będącego również związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2004r, nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu i nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wypowiadał się, że rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności" ( wyrok z dnia 05.11.2004r, sygn.akt.7/IV S.A. 1212/03, z dnia 24.06.2004r, sygn. akt. IV S.A. 74/03, wyrok z dnia 29.10.2004 r. sygn. akt IV SA 1859/03, wyrok z dnia 19.08.2004 r. sygn. akt IV SA 543/03, wyrok z dnia 16.12.2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2754 – 3488/03). Nieuzasadniony jest zarzut braku ustalenia "czy przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, które prace wymagały kontaktu z konserwatorem oraz które mogą być obecnie dostosowane do stanu zgodnego z prawem". Z akt sprawy wynika, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na własne żądanie otrzymał pismo Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków stwierdzające, iż przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie figuruje w ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2004r, sygn. akt 7/IV S.A. 2883/03 odniósł się do treści powyższego pisma stwierdzając, iż "ustalenie, że remont tego obiektu stosownie do art. 39 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał pozwolenia na budowę było wadliwe, gdyż w przepisie tym jest mowa o obiektach wpisanych do rejestru zabytków". Zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w powołanym wyżej wyroku, organ odwoławczy ustalił, iż inwestor oprócz robót typowo remontowych wykonał liczne roboty prowadzące do powstania nowych elementów obiektu budowlanego takie jak: wykucie w miejscu otworów okiennych otworów drzwiowych, wymurowanie ścianki działowej w piwnicy, zamurowanie otworu drzwiowego, wykonanie schodów tarasowych, przebudowa wejścia na I piętro budynku i poddasze poprzez wykonanie obudowy górnego podestu schodów zewnętrznych od spodu oraz obudowy dwóch słupów stalowych podtrzymujących podest płytą gipsowo-kartonową . Ponadto, inwestor dokonał samowolnej rozbiórki zniszczonej części drewnianej werandy, a w miejsce jednej z drewnianych ścianek wstawił otwór okienny". Wyżej wymienione roboty stanowiły zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przebudowę obiektu i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo uznał, iż dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem wymagało zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, a nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, bowiem samo dostarczenie dokumentów nie prowadzi do wykonania robót do stanu zgodnego z prawem". Uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.