IV SA/Wa 1957/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2006 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - po rozpatrzeniu odwołania I. S. - zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r., nr 9, poz. 26 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (jednostka rejestrowa [...]) w jednostce ewidencyjnej – Dzielnica B. , położonej przy ul. [...] w W., polegającej na wpisaniu I. S. w udziale ½ części i W. S. w udziale ½ części - jako właścicieli przedmiotowej działki ewidencyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż I. S. wystąpiła do organu prowadzącego ewidencję gruntów z wnioskiem o wpis w ewidencji gruntów prawa własności na rzecz wnoszącej do ½ części i W. S. do ½ części w odniesieniu do działki nr [...] (wyżej opisanej). Do wniosku załączyła umowę dzierżawy z dnia [...] maja 1937r. i postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1992r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. C. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów żądanej zmiany. Uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów dot. ewidencji gruntów dostarczone przez stronę dokumenty nie mogą stanowić podstawy do uwidocznienia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. podniosła, iż prawo własności do spornej działki nabyła na podstawie spadkobrania po E. C. (z pierwszego małżeństwa S.). Natomiast E. C. nabyła to prawo wraz z mężem W. S. z dniem [...] stycznia 1947r., na podstawie art. XXXVI dekretu z 11 października 1946r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. nr 57, poz. 321) i art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94) – zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych w związku z zawarciem z M. B. umowy (nienazwanej) wieczystodzierżawnej w 1937r. Organ odwoławczy – w efekcie rozpoznania sprawy – wskazał, iż ewidencja gruntów ma charakter techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu czy budynku. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmian nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania gruntem. Również zwrócił uwagę na fakt, iż ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określają na podstawie jakich dokumentów uwidacznia się w ewidencji gruntów prawa osób i jednostek organizacyjnych, budynków i lokali. W aktualnej ewidencji gruntów jako właściciele działki nr [...] figurują spadkobiercy M. B., a jako władająca – I. S. (wpisana na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E.C.). Zaś dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię mogą być wykorzystane w ewentualnym postępowaniu sądowym o nabyciu gruntów w drodze zasiedzenia, ale nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia jej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. I. S. w skardze na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca, na poparcie swoich twierdzeń, powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu (a wyżej przytoczoną). Powołując się na art. XXXVI dekretu z 11 października 1946r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, zgodnie z którym wszelkie grunty wieczystodzierżawne stały się z dniem [...] stycznia 1947r. własnością dotychczasowych właścicieli użytkowych, podniosła iż takimi właścicielami byli W. S. i E. C. (S.). Natomiast uprawnienia właścicieli zwierzchnich, jakim był M. B., stały się z tą datą ciężarami realnymi. Zgodziła się z twierdzeniem organu, iż ewidencja gruntów ma charakter techniczno – deklaratoryjny i przed organami ewidencyjnymi nie można dochodzić swoich praw właścicielskich. Jednakże ona nie domaga się od organu, aby rozstrzygnął kto jest właścicielem spornej nieruchomości, lecz ujawnił jej właściciela na podstawie przepisów prawa i dołączonych dokumentów, co jest – jej zdaniem - zgodne z wymienionymi przepisami i zasadami wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. Nadto zauważyła, iż w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono podstawy uwidocznienia prawa własności, a w pkt 5 jest mowa o dyspozycjach zawartych w aktach normatywnych, czego nie uwzględnił organ orzekający w sprawie. Na brak dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy – w ocenie skarżącej - wskazuje również stwierdzenie organu, iż przedłożone przez nią dokumenty mogą być wykorzystane w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia gruntów w drodze zasiedzenia. Podniosła, iż nie można zasiedzieć własnej nieruchomości, zatem jakiekolwiek działanie w tym kierunku byłoby niezgodne z prawem i bezcelowe. Zaznaczyła także, iż dla działki ewidencyjnej o nr [...] nigdy nie była i dalej nie jest prowadzona księga wieczysta. Zatem osób obecnie figurujących w ewidencji gruntów nie można określać jako właścicieli hipotecznych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając iż umowa zawarta 68 lat temu nie może stanowić podstawy do uwidocznienia w ewidencji gruntów dzierżawców jako właścicieli nieruchomości, a przepisy powołane przez skarżącą nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. są zgodne z prawem. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów, w aktualnym rejestrze gruntów figuruje wpis prawa własności działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz spadkobierców M. B., a władania na rzecz I. S. Skarżąca wniosła o zmianę wpisu dotyczącego stanu własności na rzecz jej i W. S. – po połowie. Żądanie to oparła na dwóch dokumentach, mianowicie umowie dzierżawy z dnia [...] maja 1937r., zawartej pomiędzy M. B. a W. i E. S. oraz postanowieniu Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1992r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. C. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej w skrócie: p.g.k. (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, [...] , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami [...]. Zatem jedną z informacji podlegających ewidencji, tzn. którą należy w niej wykazać – co znajduje także potwierdzenie w art. 20 p.g.k – jest wpisanie właściciela gruntu. Z treści powołanych przepisów wynika – co już wielokrotnie potwierdzały sądy administracyjne w swoim orzecznictwie - że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno – deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20.11.1998r., sygn. akt II SA 914/98, publ. LEX nr 41816). Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Prawo własności – stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) - uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy zgłaszanych do ewidencji gruntów stosownie do unormowań wynikających z ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Istniejący zapis w ewidencji gruntów, co do osób będących właścicielami danej działki, może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia, których treść wskazywałaby, że właścicielami działki są inne osoby niż dotychczas figurujące w ewidencji. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Teza ta znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k., jako że zgłaszający zmianę danych objętych ewidencją gruntów, obowiązany jest dokonać tego w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany i dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian. Skoro ów przepis stanowi, że zaistniałą zmianę danych, podlegających obowiązkowi wpisu do ewidencji gruntów, należy zgłosić w powyższym terminie, licząc jego bieg od dnia powstania zmiany, to należy wywodzić, iż wniosek o zmianę danych można oprzeć wyłącznie na dokumentach, które wydano (sporządzono) po wprowadzeniu istniejących (kwestionowanych) danych. W świetle przedstawionych wywodów, dokumenty na których skarżąca opiera wniosek o zmianę w ewidencji gruntów nie mogły stanowić – jak słusznie też uznały organy – podstawy do uwzględnienia wniosku. Skarżąca, aby doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku, winna przedłożyć organowi administracji dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych i wskazujące na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan prawny działki ewidencyjnej nr [...]. Rejestr odzwierciedla stan aktualny. Nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów. Oznacza to, iż nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły wlasności. Nawet gdyby założyć, iż istotnie z dniem [...] stycznia 1947r. – jak wywodzi skarżąca – E. C. nabyła prawo własności spornej nieruchomości, okoliczność ta nie przesądza, iż stan ten utrzymuje się do dnia dzisiejszego, jako że po tym dniu następowały kolejne wpisy dotyczące kwestii gruntów. Pojawiły się późniejsze tytuły własności, o czym w sprawie świadczy istniejący wpis stanu własności na rzecz spadkobierców M. B. Również wpisanie samej skarżącej w charakterze władającej nastąpiło na podstawie dokumentu późniejszego w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. C. Organ – jako że rejestr ma jedynie charakter techniczno – deklaratoryjny - nie jest władny badać czy osoba zainteresowana zmianą wpisu istotnie nabyła na podstawie przedstawianych dokumentów prawo własności. Nie może rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Gdyby tak uczynił postępowanie techniczno - deklaratoryjne zmieniłoby się w niedopuszczalne w tym trybie postępowanie o ustalenie tytułu własności. Jeżeli z przedkładanego dokumentu wynikałoby jednoznacznie, iż prawo własności przysługuje danej osobie, to obowiązkiem organu ewidencyjnego byłoby wpisanie nowego właściciela na miejsce dotychczasowego. Skarżąca powołuje się na pkt 5 paragrafu 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, normującego że podstawę uwidocznienia w ewidencji gruntów prawa własności mogą stanowić dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Uważa, iż E. C. nabyła sporną działkę z mocy prawa, tj. na podstawie dyspozycji wynikającej z aktu normatywnego jakim był dekret z dnia 11 października 1946r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (art. XXXVI), albowiem jako dotychczasowa właścicielka użytkowa gruntu wieczystodzierżawnego (jaką była na podstawie umowy z 1937r.) z dniem [...] stycznia 1947r. stała się właścicielką tego gruntu. Choć skarżąca słusznie zauważyła, iż zmiany w ewidencji uwidacznia się m. in. na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, jednak – zdaniem Sądu - chodzi tu o dyspozycje wynikające z aktów normatywnych aktualnie obowiązujących. Natomiast powołany dekret utracił moc obowiązującą (z wyjątkiem art. XIX-XXV, XXXVII, XXXVIII, XL-XLVI, L i LIV-LXIII w zakresie ksiąg wieczystych i hipoteki) - na podstawie art. III pkt 4 ustawy 23 kwietnia 1964r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94) - z dniem 1 stycznia 1965r., a w części art. XIX-XXV, XXXVII, XXXVIII, XL-XLVI, L i LIV-LXIII w zakresie ksiąg wieczystych i hipoteki - na podstawie art. 126 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. nr 19, poz. 147 ze zm.) - z dniem 1 stycznia 1983r. Skoro zmiany w ewidencji gruntów w zakresie tytułu własności dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych, a nie ma aktualnego dokumentu, którego treść jednoznacznie wskazywałaby, że właścicielem przedmiotowej działki jest inna osoba niż dotychczas figurująca w ewidencji, to oznacza iż organy obu instancji wydały prawidłowe decyzje. Właściwym jest jeszcze raz podkreślić, iż rejestr ewidencji gruntów ma być jedynie odzwierciedleniem istniejącego stanu prawnego, natomiast dochodzenie praw właścicielskich (do czego zmierza skarżąca, pomimo przeciwstawnych twierdzeń) w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów jest niedopuszczalne. Skarżąca winna najpierw dowieść swoich praw właścicielskich (uzyskać tytuł własności), np. w postępowaniu cywilnym, a dopiero późnie – na tej podstawie – wnioskować o zmianę istniejącego wpisu własności w ewidencji gruntów na jej rzecz. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.