I OSK 1586/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 965/05 o odrzuceniu skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 6 lutego 2006 r. odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dołączone do skargi pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...] Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] – P. H., który udzielił dalszego pełnomocnictwa wnoszącemu skargę radcy prawnemu J. O., nie obejmuje reprezentowania Miasta [...] przed sądami administracyjnymi, co wynika z gramatycznej wykładni pełnomocnictwa. Obejmuje ono swoim zakresem jedynie reprezentację Miasta przed sądami powszechnymi oraz w postępowaniach administracyjnych, jak również prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw. Mimo wezwania Sądu do złożenia pełnomocnictwa dla P. H. do występowania przed sądami administracyjnymi, strona nie uzupełniła powyższego braku, przesyłając do Sądu pełnomocnictwo o tej samej treści. Z uwagi na nieuzupełnienie powyższego braku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 37 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że pełnomocnik skarżącego nie przedłożył prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że Sąd I instancji zastosował jedynie wykładnię gramatyczną, nie biorąc pod uwagę, że należy skorzystać również z innych metod wykładni. Wymienione w pełnomocnictwie prawo do reprezentowania Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym zawiera w sobie upoważnienie do występowania przed sądami administracyjnymi. Wykładnia pojęcia "postępowanie administracyjne" jest szeroka i określa zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. Za szerokim ujęciem tego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że udzielone P. H. pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, zatem nie było potrzeby wskazywania w nim wszystkich podmiotów, przed którymi może on reprezentować Miasto [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. SKO w [...] podkreśliło, że prezentowane w skardze kasacyjnej rozumienie pojęcia postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą trójpodziału władzy. Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami i nie można uznać, że jedno zawiera się w drugim. Idąc tym tropem nie można również zaakceptować poglądu, że pełnomocnictwo obejmujące prawo do reprezentacji przed organami władzy wykonawczej oznacza automatycznie uprawnienie do występowania przed organami władzy sądowniczej. Jednocześnie SKO w [...] podkreśliło, że wykładnia dotyczy przepisów prawnych, nie może natomiast być sposobem oceny zakresu pełnomocnictwa. O zakresie umocowania przesądza bowiem wyraźna treść pełnomocnictwa i nie może on zostać rozszerzony w drodze wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sprawy sądowoadministracyjne rozpoznawane są przez sądy administracyjne (art. 2 ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika jasno, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem sądowym, obejmującym wyłącznie działalność sądów administracyjnych. Jest to więc odrębne postępowanie, którego nie można uznać za część składową postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest zbiorem norm regulujących działalność organów i innych instytucji administracji publicznej, do których nie zalicza się sądów, gdyż stanowią one organy władzy sądowniczej. Pozostaje ono w całości domeną władzy wykonawczej. Szerokie ujęcie postępowania administracyjnego nie może prowadzić do wniosku, że zawiera ono w sobie również postępowanie sądowe z zakresu kontroli administracji publicznej. Taki wniosek wynika również z przytoczonej w skardze kasacyjnej definicji postępowania administracyjnego. Postępowania sądowego z zakresu kontroli działalności administracji publicznej nie można bowiem zaliczyć do działalności organizatorskiej i wykonawczej na rzecz realizacji interesu publicznego. W rozpoznawanej sprawie skarżącym jest Miasto [...] reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...], na podstawie upoważnienia do reprezentowania Miasta przed sądami powszechnymi oraz w postępowaniach administracyjnych. Oznacza to, że pełnomocnictwo dalsze, udzielone przez Dyrektora MZUiM w [...] radcy prawnemu, nie mogło wykraczać poza pełnomocnictwo pierwotnie udzielone przez Prezydenta Miasta [...]. Ponieważ pełnomocnictwo to nie obejmowało swoim zakresem postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa do występowania przed sądami administracyjnymi. Ponieważ, mimo wezwania, braki nie zostały uzupełnione, skargę należało odrzucić. Na marginesie należy wspomnieć, że udzielone P. H. pełnomocnictwo jest wprawdzie pełnomocnictwem ogólnym tj. nie ogranicza się do konkretnej sprawy lub czynności, jednak zostało zawężone przez udzielającego pełnomocnictwo jedynie do poszczególnych postępowań: przed sądami powszechnymi i postępowania administracyjnego. Nie można uznać, że mimo to obejmuje ono również reprezentację Miasta [...] przed innymi podmiotami. Brak ograniczenia pełnomocnictwa co do zakresu podejmowanych czynności nie wyklucza jego ograniczenia do poszczególnych instytucji i organów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.