IV SA/Wr 346/04

Dnia 7 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie : NSA Tadeusz Kuczyński WSA Małgorzata Masternak -Kubiak Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie utraty prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Urzędu Pracy we W. z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, iż obie wymienione w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 37 n w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z póź. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz. 131 z poz. zm.) utrzymująca w mocy decyzję Starosty powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...], którą orzeczono o utracie z dniem [...]r. przez K. K. prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z póź. zm.) stwierdził , iż w przypadku zmiany miejsca zameldowania poza obszar zakresu działania Powiatowego Urzędu Pracy, następuje utrata prawa do świadczenia przedemerytalnego . W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 5 k.c. Odwołujący wywodził, że jest osobą samotną, nie posiadającą własnego mieszkania i aby zmniejszyć koszty utrzymania zmuszony była zmienić miejsce zamieszkania we W. na T. M. w powiecie t. Strona podniosła również, że nie była świadoma tego, że zmiana miejsca zameldowania bez stosownego zgłoszenia w Powiatowym Urzędzie Pracy spowoduje w konsekwencji utratę prawa do świadczenia. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na to, że strona przedłożyła wydane przez Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego we W. potwierdzenie z dnia [...]r. o wymeldowaniu jej z pobytu stałego we W. z dniem [...]r. oraz wydane przez Wydział Organizacji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...]r. potwierdzenie zameldowania jej od dnia [...]r. w T. M. Wojewoda D. zwrócił uwagę na to, że strona dokonując wymeldowania z pobytu stałego we W. nie zgłosiła tego faktu w ciągu 7 dni do Powiatowego Urzędu Pracy właściwego dla aktualnego miejsca zamieszkania. Organ II instancji przytaczając brzmienie przepisów art. 37 n ust.1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z poz. zm.). stwierdził, że K. K. od dnia [...]r. nie spełniał wszystkich warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej, bowiem z tym dniem nie posiadał zameldowania we W. Zdaniem organu wynika to z brzmienia przywołanych przepisów zgodnie z którymi prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestaje spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem bezrobotnym jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia pracy zatrudnienia pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Ponadto organ odwoławczy wskazał na przepis § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz. 131 z póź. zm.), który nakłada na bezrobotnego obowiązek zgłoszenia się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla aktualnego miejsca zameldowania lub pobytu, w terminie 7 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania lub pobytu. O tym obowiązku strona była informowana. W związku z tym jako bezzasadny organ ocenił zarzut strony dotyczący braku świadomości konsekwencji związanych z niezgłoszeniem w Powiatowym Urzędzie Pracy. W skardze na decyzję ostateczną K. K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przywrócenie utraconego uprawnienia do należnego mu świadczenia przedemerytalnego. Skarga oparta została na zarzucie obrazy przepisu 5 k.c. oraz naruszeniu przepisów proceduralnych, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne , niewyjaśnienie wszelkich istotnych w sprawie okoliczności oraz bezpodstawne ominięcie i nieuwzględnienie dowodów, skutkiem czego nieprawidłowo przyjęto, że skarżącemu znane były skutki nie dopełnienia formalności zgłoszeniowych związanych z nieterminowym powiadomieniem o zmianie miejsca zameldowania. Skarżący podniósł także argumenty związane z jego trudną sytuacją materialną i życiową oraz zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie przebywał w dniu [...] r. we W., a to oznacza ,że nie mógł być pouczony w tej dacie o obowiązkach na nim ciążących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. potrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji , wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze końcowym wnioskiem skarżącego o przywrócenie utraconego uprawnienia do należnego mu uświadczenia przedemerytalnego , wskazać na wstępie należy ,iż zgodnie z art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika więc zasada , według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należnych do kompetencji organów administracji publicznej , a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wymaga też podkreślenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest skrępowany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art.134 powołanej wyżej ustawy procesowej . W ocenie Sądu spór w rozpatrywanej sprawie w istocie nie dotyczy faktów , bo te są w zasadzie są niesporne , a jedynie dokonanej przez organy obu instancji wykładni zastosowanych w sprawie przepisów . Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie , czy osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne, która we właściwym czasie nie zgłosiła do Powiatowego Urzędu Pracy zmiany miejsca zameldowania, traci status osoby bezrobotnej, a w konsekwencji prawo do świadczenia przedemerytalnego, czy też zaniedbanie obowiązku poinformowania organu o zmianie miejsca zamieszkania i zameldowania pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne .W punkcie wyjścia rozważań na spornym zagadnieniem należy zwrócić uwagę na to ,że wykładnia przepisów regulujących uprawnienia do świadczeń przedemerytalnych powinna uwzględniać założenia i cele ustawodawcy , które legły u podstaw przyjętych przez ustawodawcę znowelizowanych systemowych rozwiązań w tym zakresie , dokonanych ustawą z dnia 6 grudnia 1996r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz.687), która ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) wzbogaciła o cały ważny rozdział 3c dotyczący zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych , obejmujący artykuły od 37j do 37o . W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu podkreślono, iż "osoby pobierające dotychczas zasiłek dla bezrobotnych do czasu otrzymania emerytury będą miały prawo do zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych , które będą stanowić świadczenia socjalne o charakterze zaopatrzeniowym , poza systemem świadczeń od bezrobocia (...)". Natomiast " osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne nie będzie traktowana jako osoba bezrobotna , ale jako należąca do osobnej kategorii w systemie zaopatrzenia społecznego, która jednak obsługiwana byłaby tak jak dotychczas w ramach systemu urzędów pracy". W wspomnianym projekcie podkreślono także ,że osoby należące do tej kategorii od dawna de facto nie były uznawane za bezrobotne ze względu na faktyczną dezaktywizację zawodową. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2002r. wprowadzono liczne zmiany w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i na miejsce zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego wprowadzono jedno świadczenie przedemerytalne, lecz ratio legis przepisów regulujących prawo do świadczenia przedemerytalnego w porównaniu z gruntowną , systemową nowelizacją z dnia 6 grudnia 1996r. nie uległo zmianie. Wypada w tym miejscu przytoczyć brzmienie przepisu art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu , według którego świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, a także spełniającej dodatkowe kryteria wieku oraz stażu pracy. Nie ulega wątpliwości, że art. 37 k ust. 1 ustawy określa materialno-prawne warunki, od których spełnienie uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W przepisie tym zawarty jest również warunek, aby osoba ubiegająca się o świadczenie spełniła określone w ustawie wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadała określone okresy zatrudnienia lub okresy uprawniające do emerytury. Wobec tego niezbędne jest posiłkowanie się przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy, który zawiera legalną definicję bezrobotnego wraz z wyszczególnieniem warunków, których spełnienie przez obywatela polskiego lub cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej -posiadającego zezwolenie na osiedlenie lub którym nadano status uchodźcy - poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, skutkuje nabyciem statusu osoby bezrobotnej. Według powołanej wyżej ustawy "bycie bezrobotnym", czy też inaczej - posiadanie statusu bezrobotnego, uzależnia się między innymi od " zarejestrowania" danej osoby we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Nie chodzi tu jednakże o rejestrację jako czynność wykonawczą lub techniczną, lecz o wydanie przez starostę lub osobę przez niego upoważnioną decyzji uznającej daną osobę za bezrobotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd na temat charakteru prawnego rejestracji , zaprezentowany w glosie Waleriana Sanetry do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1994 r. sygn. akt SAB/Gd 31/94 , wedle którego w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu termin "bezrobotny" ma dwa znaczenia, a mianowicie bezrobotnym jest osoba, która spełnia warunki ustawowe i ponadto w tym charakterze została zarejestrowana, oraz bezrobotnym jest osoba, która wprawdzie nie została jeszcze zarejestrowana, ale spełnia ustawowe wymagania dla dokonania rejestracji. Inaczej mówiąc, dla ustawodawcy bezrobotnym jest osoba, która w tym charakterze została zarejestrowana (bezrobotna w sensie formalnym), jak również ( w sensie materialnym) osoba spełniająca warunki przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nawet jeszcze przed jej zarejestrowaniem. Istnieje zatem konieczność odróżniania "rejestracji" jako decyzji o uznaniu danej osoby za bezrobotną od "rejestracji" jako czynności o charakterze materialno-technicznym i wykonawczym , przy równoczesnym założeniu ,że w ustawowej definicji bezrobotnego chodzi o rejestrację w pierwszym rozumieniu , chyba że decyzja w tej sprawie nie została podjęta. Takie spojrzenie na kwestię rejestracji i związanego z nią przymiotu bezrobotnego ma istotne znaczenie jest w realiach rozpatrywanej sprawy z uwagi na brzmienie przepisów regulujących prawo do świadczenia emerytalnego, uzależniających to prawo m.in. od statusu bezrobotnego. Z przepisu art. 37 n ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika bowiem ,że świadczenie emerytalne ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust. 2 , według którego prawo do świadczenia emerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej czy też podjęcia zatrudnienia lub osiągania przychodów z innych tytułów(...). Skoro prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków , o których mowa w art.2 ust.1 pkt 2 komentowanej ustawy , to w istocie oznacza to zaistnienie okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Natomiast status bezrobotnego można utracić w ściśle określonych w omawianej ustawie przypadkach. Stanowi o tym ust.3 art.13 omawianej ustawy , który enumeratywnie wymienia okoliczności , których zaistnienie skutkuje utratą statusu bezrobotnego. Taką okolicznością jest m.in. niespełnienie warunków , których mowa w art.2 ust.1 pkt 2 ustawy , o czym stanowi art.13 ust.3 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą regulację oraz użyte w przepisie art.37 n ust.1 sformułowanie " dzień, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust.1 pkt 2" należy interpretować jako utratę przez osobę uprawnioną cech osoby bezrobotnej. Przepis art. 37 l ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy przewiduje, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osoby, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy spełniła warunki do jego nabycia. Przytoczony przepis określa zatem czas, w którym owe warunki muszą być spełnione. Użycie w tym przepisie określenia w czasie przeszłym dokonanym i odesłanie do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o świadczenie emerytalne, wskazuje na to , że decydujące znaczenie ma spełnienie ustawowych warunków w dniu rejestracji. Jeżeli zatem w dniu rejestracji wnioskodawca posiada wymagany okres zatrudnienia i jednocześnie spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to w konsekwencji już z tą chwilą powstaje jego uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego. Realizacja tego prawa jest uzależniona od woli uprawnionego, który powinien złożyć wniosek o świadczenie przedemerytalne. Przyznanie tego świadczenia nie zależy bowiem od uznania organu, ale od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Rola organu w zakresie prawa do świadczenia przedemerytalnego sprowadza się wobec tego - po uprzednim spełnieniu przez uprawnionego ustawowych warunków- do ustalenia i przyznania świadczenia o określonej wysokości, które w następstwie jest wypłacane przez powiatowy urząd pracy, a finansowane są z budżetu państwa . W rozpatrywanej sprawie pozostaje poza sporem fakt , że skarżący został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla jego miejsca zamieszkania w momencie dokonywania rejestracji i spełniał warunki konieczne do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego . Czy zatem fakt zmiany przez niego miejsca zamieszkania i nie zgłoszenie tego w zakreślonym 7 dniowym terminie od dnia zmiany do powiatowego urzędu pracy , właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia o utracie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem Sądu przesłanka zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy dla miejsca zameldowania odnosi się przede wszystkim do momentu rejestracji , a po zmianie miejsca zamieszkania i zameldowania przestaje mieć charakter przesłanki materialno-prawnej , a staje się wymogiem ewidencyjnym, którego niedochowanie nie może skutkować utratą prawa do świadczenia. Za taką interpretacją przemawia również brzmienie przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz.131 ) , którego § 6 przewiduje , że kartę rejestracyjną bezrobotnego wyłącza się z ewidencji w przypadku utraty statusu bezrobotnego. Z kolei przepis § 4 ust. 3 tegoż rozporządzenia nakłada na osobę, która zmieniła miejsce zameldowania lub pobytu obowiązek zgłoszenia się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla aktualnego miejsca zameldowania lub pobytu, w terminie 7 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania lub pobytu. W cytowanym przepisie normodawca używa terminu "zgłoszenie do właściwego urzędu pracy", do którego na wniosek osoby, dotychczasowy urząd przesyła odpisy karty rejestracyjnej oraz innych dokumentów, po uprzednim wyłączeniu z ewidencji zarejestrowanych osób osobę, która zmieniła zameldowanie lub miejsce pobytu ( ust.1 i ust.2 § 4).Wskazuje to na to , iż w takim przypadku nie mamy do czynienia z kolejną rejestracją jako przesłanką w sensie materialno-prawnym, a jedynie z wymogiem ewidencyjnym, nie mającym znaczenia dla istnienia bądź nieistnienia prawa do świadczenia. Przepisy omawianego rozporządzenia podobnie jak i ustawa z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie określają skutków naruszenia wskazanego przez nie obowiązku zawiadomienia w określonym terminie o zmianie miejsca zameldowania lub miejsca pobytu. Tego rodzaju unormowanie daje podstawę do stwierdzenia ,że w razie zmiany zameldowania albo miejsca pobytu nie dochodzi do utraty statusu bezrobotnego , bo gdyby tak było , to przepis § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia byłby zbędny. Stwierdzenie powyższego w konsekwencji oznacza , iż nie ma podstawy prawnej do zastosowania sankcji utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego w razie zmiany zameldowania albo miejsca pobytu osoby uprawnionej do takiego świadczenia, bowiem nie dochodzi wówczas do utraty statusu bezrobotnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają w zakresie wyżej wskazanym prawo materialne, co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku oparto podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy .