VI SA/Wa 1005/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. L. kwotę 1426 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu 6 grudnia 2004 r. Drogomistrz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie GDDKiA), O/[...] Rejonu w [...] w czasie objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdził, że miejscowości B. w pasie drogowym przy ulicy W. przez właściciela posesji M. L. została "rozplantowana warstwa ziemi o grubości średnio ok. 35 cm, na powierzchni 14,5 mb x 6 mb = 87 m2". W dniu 21 grudnia 2004 r. M. L. został wezwany przez organ do usunięcia ziemi z pasa zieleni w terminie 3 dni pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego oraz obciążenia opłatą drogową za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wezwanie to wróciło do organu w dniu 17 stycznia 2005 r. po dwukrotnym awizo jako niepodjęte w terminie. Następnie w dniu [...] stycznia 2005 r. wszczęto postępowanie administracyjne, zaś w dniu [...] stycznia 2005 r. przeprowadzono oględziny zajętego terenu. Z protokołu tych oględzin sporządzonego w obecności skarżącego wynika, że na pasie zieleni została złożona ziemia pochodząca z niwelacji ogrodu M. L., zaś powierzchnia zajęcia wynosi 14 m x 4,7 m. Strona oświadczyła do protokołu, iż zobowiązuje sie usunąć ziemię do dnia [...] stycznia 2005 r. W dniu [...] lutego 2005 r. została sporządzona notatka służbowa stwierdzająca, że w dniu tym rozpoczęto prace przy usuwaniu ziemi z pasa zieleni tzn. usunięto część ziemi lecz teren jest w dalszym ciągu zawyżony, ziemia jest nieuporządkowana. Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 36 w związku z art. 40 ust.1, ust. 2 , ust 4, oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2.1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( Dz. U. Nr 129, poz. 1369) (w pkt I decyzji) orzeczono o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ul. W. w B. przy posesji Nr [...] ul. J. Do wykonania powyższego zobowiązano M. L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W pkt I decyzji wskazano ponadto, iż przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego należy wykonać poprzez usunięcie z pasa zieleni ul. W. ziemi złożonej w czasie prowadzonych prac na własnej posesji. W punkcie II decyzji orzeczono o nałożeniu na M. L. kary pieniężnej w wysokości 5.264 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 18 stycznia 2005 r. do 2 lutego 2005 r., wynikającej z następujących wyliczeń; powierzchnia zajętego pasa drogowego 14,0 m x 4,7 m = 65,80 m2, liczba dni zajęcia pasa drogowego - od 18 stycznia 2005 do 2 lutego 2005 r. - 16 dni, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - 0,50 zł/m2. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w pasie drogowym, (w pasie zieleni) została złożona ziemia pochodząca z niwelacji ogrodu posesji przyległej do drogi krajowej, należącej do M. L. Na prowadzenie robót jak i na składowanie ziemi w pasie drogowym strona nie posiadała wymaganego przepisami art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Takie działanie skutkuje wymierzeniem kary stanowiącej 10-krotną wartość iloczynu powierzchni, dni zajęcia pasa oraz stawki opłat, która w tym przypadku wynosi 0,50 zł m2 za dzień. Ponadto zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. pas drogowy należy przywrócić do stanu pierwotnego. Natomiast wyjaśnienia strony iż; ,,..złożony kamień został usunięty, natomiast ziemia została rozplantowana, wygląd będzie ładniejszy i łatwiejszy w utrzymaniu." oraz, że "nie zdawała sobie sprawy ,że złożenie ziemi jest niedozwolone i zobowiązała się do jej usunięcia w dniu 29. 01.2005 r. " zdaniem organu I instancji nie mogą być podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. W ocenie organu tworzenie lokalnych "zawyżeń pasa zieleni" będzie utrudniało jego utrzymanie. Ponadto, strona była informowana przez drogomistrza o nielegalności jego postępowania i grożących sankcjach. W wyniku interwencji usunięto jedynie kamień z pasa drogowego, zaś ziemia pozostała, a trawnik został zniszczony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, że wbrew twierdzeniom organu, o sankcjach karnych z tytułu nawiezienia ziemi nie była powiadomiona, robił to w dobrej wierze tak, jak inni sąsiedzi. Oświadczył też, iż kamień został usunięty, a ziemię uporządkuje jak pozwolą na to warunki atmosferyczne. Ponadto zarzucił, że podczas oględzin nie był poinformowany o obowiązku pisemnego powiadamiania organu o wywiezieniu ziemi. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005r. zarówno w części wymierzającej karę pieniężną w kwocie 5264,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak i w części orzekającej o przywróceniu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do stanu poprzedniego tj. do usunięcia nawiezionej ziemi. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów strony organ stwierdził, że jednym z podstawowych zadań zarządu drogi jest ochrona drogi, co oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi (pasa drogowego) oraz niewłaściwego jej użytkowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi krajowej, na podstawie art. 19 ustawy o drogach wypełnia obowiązki wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu wykonanie przez skarżącego w pasie drogowym robót polegających na nawiezieniu ziemi z sąsiedniej posesji, nie stanowiło czynności związanych ani z budową, przebudową, remontem czy ochroną drogi, a więc wymagało uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ich prowadzenia. Gdyby nawet strona wystąpiła o zezwolenie do zarządcy drogi o wymagane zezwolenie, zarządca drogi nie mógłby udzielić takiego zezwolenia, gdyż art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu pasa drogowego w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro zostało udowodnione w sposób nie budzący wątpliwości, zatem zarząd drogi miał obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Faktem bezspornym jest, że w okresie co najmniej od dnia [...] stycznia 2005r. (dzień wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary i orzeczenia o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego) do dnia wydania decyzji czyli [...] lutego 2005 r. w pasie drogowym drogi nr [...] znajdowała się ziemia pochodząca z terenu posesji skarżącego, stąd nałożenie kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, należy uznać za uzasadnione. Wykonana w dniu [...] lutego 2005 r. dokumentacja fotograficzna ( dowód zdjęcia w aktach sprawy) dowodzą, iż ziemia ta nie mogła być usunięta w dniu [...] lutym 2005r., gdyż znajdowała się tam jeszcze w dniu [...] lutego 2005r. Fakt ten potwierdza również sam skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2005r. Organ nie podzielił opinii skarżącego, aby wyrównanie pasa drogowego ziemią pochodzącą z jego posesji było rozwiązaniem korzystnym, zarówno dla skarżącego, jak i zarządcy drogi bowiem pas drogowy przebiega na tym odcinku w nasypie, zaś tworzenie miejscowych zawyżeń spowoduje, że utrzymanie pasa drogowego będzie utrudnione. W skardze do Sądu M. L. zarzuca naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie wszystkich właścicieli nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. skarżący podnosi, iż z akt sprawy nie wynika na jakiej powierzchni dokonano rozplantowania ziemi. Ponadto organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność stanu odcinku pobocza, które przez wiele lat nie było należycie konserwowane przez zarządcę drogi, zaś to właśnie skarżący na tym poboczu wykaszał trawę. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach. Dodatkowo, na rozprawie przed Sądem, M. L. wyjaśnił, że ziemia została usunięta w dniu [...] stycznia 2005 r. natomiast do [...] lutego 2005 r. teren został zagrabiony, na dowód czego skarżący złożył stosowne oświadczenia trzech sąsiadów z dnia [...] kwietnia 2005 oraz M. G. i J. N. z dnia [...] kwietnia 2005 r., którzy to w dniu [...] stycznia 2005 r. osobiście wywieźli ziemię ze spornego pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu wymagającym ich uchylenia. Jednakże nie wszystkie zarzuty skargi należy uznać za zasadne. Art. 39 ust 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności czynności, które zostały wymienione w pkt 1-12 tego przepisu. W pkt 1 wskazanego przepisu zostało określone, że zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z materiału dowodowego zabranego w sprawie niniejszej wynika bezsporny fakt, iż pas drogowy w obrębie ulicy W. został zajęty w wyniku nawiezienia ziemi, pochodzącej z niwelacji ogrodu należącego do skarżącego. Świadczy o tym treść protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2005 r., który został podpisany przez skarżącego bez żadnych uwag. W protokole tym zapisano, iż skarżący zobowiązuje się do usunięcia ziemi w dniu [...] stycznia 2005 r. Natomiast ze sporządzonej w dniu [...] lutym 2005 r. notatki służbowej wynika, że "...w dniu [...] lutego 2005 r. godz. 14 rozpoczęto prace przy usuwaniu ziemi z pasa zieleni tzn. usunięto część ziemi. Teren w dalszym ciągu jest zawyżony, ziemia nieuporządkowana". Notatka ta została sporządzona przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, jednakże nie określono w niej powierzchni pasa drogowego, z którego ziemia została usunięta. Nie wiadomo też czy zawarte w notatce uwagi o nieuporządkowaniu terenu dotyczą całości powierzchni pasa drogowego, o której mowa w protokole z dnia [...] stycznia 2005 r., czy też części tej powierzchni, a jeśli tak, to jakiej części. Jednocześnie w decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia [...] lutego 2005 r. fakt usunięcia ziemi z części pasa drogowego nie został uwzględniony. W tej sytuacji uznać należy, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej nie daje jednoznacznej odpowiedzi na podstawowe pytanie, jaka część powierzchni pasa drogowego była zajęta w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., zaś z jakiej części tej powierzchni ostatecznie usunięto nawiezioną ziemię. Kwestia ta stanowi istotę sprawy bowiem ma wpływ na wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej. Ponadto skarżący twierdzi, iż uprzątnął ziemię z pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2005 r., o czym mowa w jego piśmie skierowanym do GDDKiA w dniu [...] lutego 2005 r. oraz, iż może wskazać nazwiska osób, które mu w tym pomagały i gotowe są ten fakt potwierdzić jako świadkowie. Okoliczność ta, podnoszona w trakcie postępowania odwoławczego została jednak całkowicie pominięta przez organ rozpatrujący sprawę ponownie na skutek wniosku skarżącego. Stanowi to o naruszeniu przez organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, wynikającego z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Ponadto, orzekając o przywróceniu do stanu poprzedniego przedmiotowego pasa drogowego, organ nie określił co konkretnie należy rozumieć pod pojęciem "przywrócenie pasa zieleni do stanu pierwotnego", mając na względzie stan faktyczny wynikający z poczynionych ustaleń i sporządzonych dokumentów oraz z dokonanych pomiarów a także pory roku (zima). W tym zakresie poprzestano na ogólnym sformułowaniu "usunięcie ziemi", które nie odzwierciedla specyfiki rozpoznawanej sprawy. W szczególności nie wskazano czy przywrócenie do stanu poprzedniego ma być rozumiane tylko jako obowiązek usunięcia (wywiezienia ziemi), czy też obejmuje także niwelację i uporządkowane terenu oraz zasianie trawy, na co wskazywałyby uwagi organu I instancji mówiące o zniszczeniu trawnika w pasie drogowym. Wszystkie te wątpliwości muszą być wyjaśnione i zbadane ponownie przez organ we wskazanym wyżej kierunku. Gdyby okazało się, że konieczne jest ponowne orzekanie o przywróceniu stanu poprzedniego decyzja powinna zawierać także dokładne określenie czynności rozumianych przez organ jako "przywrócenie stanu poprzedniego". W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została rozpoznana przez organ tak, jak tego wymaga wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dodatkowo, co należy podkreślić, związanie organu regułami procedury administracyjnej oznacza obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest podstawową treścią zasady praworządności. Powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego jako naruszających powołane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.