II SA/Wr 374/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa K. G. w K. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] Nadleśnictwo K. G. zwróciło się do Starosty K. o wygaszenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe -Nadleśnictwo K. G., prawa trwałego zarządu zabudowaną nieruchomością gruntową o powierzchni [...] ha, położoną w K.G., obręb 1, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], wpisaną do księgi wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta K. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu powyższą nieruchomością. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, co następuje: W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] Nadleśnictwo K. G. wystąpiło do Sądu Rejonowego w K. G. o założenie księgi wieczystej dla (między innymi) "działki budowlanej nr [...] o pow. [...] ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej [...] m2". Na skutek złożenia tego wniosku, została założona księga wieczysta nr [...], w której jako właściciela nieruchomości ujawniono Skarb Państwa - Lasy Państwowe w zarządzie Nadleśnictwa K. G. w K.G. Następnie, na wniosek z dnia [...]. działkę [...]odłączono od ww. księgi i założono dla niej odrębną księgę wieczystą, w której w dziale drugim jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa - Lasy Państwowe w zarządzie Nadleśnictwa K. G. w K.G. Ponadto, organ prowadzący postępowanie ustalił, iż instytucja "zarządu", ujawniona w obu księgach wieczystych, powstała na podstawie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 56, poz. 679). Zgodnie z rym artykułem, Lasy Państwowe nabyły ex legę w zarząd grunty (stanowiące lasy i inne grunty do zalesienia) będące własnością Skarbu Państwa. Ustawa o lasach, w swoim art. 4 rozstrzygnęła, że Lasy Państwowe, jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzi gospodarkę leśną, gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzi ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustala jego wartość. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.) reguluje natomiast instytucję "trwałego zarządu", określając jednocześnie, że do zadań starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, należy między innymi wydawanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, a także o wygaśnięciu tego prawa. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nieruchomość pozostaje nie w "trwałym zarządzie", o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz w "zarządzie", powstałym z mocy ustawy o lasach, która nie przewiduje możliwości wygaszania zarządu nieruchomościami leśnymi. W tej sytuacji, wnioskowane przez Nadleśnictwo K.G. wygaszenie prawa trwałego zarządu nie może mieć miejsca, co powoduje, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...], odwołanie wniosło Nadleśnictwo K. G., uważając, że jest ona wynikiem niezrozumienia istoty rozpatrywanej sprawy. Zwrócono uwagę, że w zarząd Lasów Państwowych, na podstawie art. 74 ust. 1 i 3 ustawy o lasach, przeszły lasy i grunty przeznaczone do zalesienia. W ramach zarządu Lasy Państwowe wykonują czynności określone w art. 4 ust. 4 ustawy: prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami i ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Właśnie dlatego, że Zakłady Przemysłu Lniarskiego A w K. G. przekształciły poniemiecki budynek magazynowy w hotel pracowniczy, Nadleśnictwo K. G. nie mogło przejąć gruntu wraz z takim budynkiem w trybie art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, ponieważ nie był to grunt związany z gospodarką leśną ani zajęty pod budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Działka ta nie była i nie jest zalesiona. Nadleśnictwo przejęło natomiast w trybie art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy grunty zabudowane poniemieckimi magazynami, które mogło wykorzystać dla potrzeb związanych z gospodarką leśną. Grunt wraz z hotelem pracowniczym - dz. nr 88/36 nie miał statusu leśnego, o jakim stanowi art. 3 ustawy o lasach. ZPL A dokonały przekształcenia magazynu na budynek mieszkalny samowolnie, łamiąc wszelkie zasady prawne obowiązujące w tej materii i uczyniły to za całkowitą milczącą aprobatą Urzędu Miasta K. G. Nie podjęto też jakichkolwiek działań w kierunku uwłaszczenia ZPL A czy B SA. Wpisu na rzecz zarządu Lasów Państwowych do przedmiotowej działki w księdze wieczystej dokonano pomyłkowo, w "ferworze" zakładania ksiąg wieczystych. Nieleśny charakter działki nr [...] uznał także Sąd Rejonowy w K. G., twierdząc, że nie podlegał on regulacji ustawy o lasach lecz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie o gospodarce nieruchomościami. Wpis zarządu Lasów Państwowych - Nadleśnictwa K. G. w księdze wieczystej nr [...] Sąd usankcjonował jako trwały zarząd. Skoro ustawa o lasach nie przewiduje zarządu innymi gruntami niż lasy i grunty leśne to Nadleśnictwo musiało skorzystać z uregulowania zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tj. wygaszenia trwałego zarządu zbędnego gruntu nieleśnego. Mając na uwadze to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest grunt nieleśny, podlegający ustawie o gospodarce nieruchomościami, Nadleśnictwo K. G. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie złożonego w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wniosku Nadleśnictwa K.G. z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo K. G. do nieruchomości położonej w K.G., obręb 1, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W myśl art. 43 ust. 1 cyt. ustawy trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia w drodze decyzji właściwy organ na wniosek jednostki organizacyjnej (art. 44 ust. 2 i 45 ust. 1). Może on powstać także z mocy prawa, w przypadku nabycia nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa (art. 17 ust. 2). Ponadto zarząd sprawowany przez jednostki organizacyjne na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - 1 stycznia 1998 r., przekształcił się w trwały zarząd nieruchomości (art. 199 ust. 2). Jak wynika z akt sprawy Nadleśnictwo K. G. nie nabyło w żaden z wyżej wymienionych sposobów trwałego zarządu do nieruchomości położonej w K. G., obręb 1, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Dodać należy, że zarząd Nadleśnictwa K. G., wpisany do księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] został wpisany na wniosek Nadleśnictwa K.G. z dnia [...] i zawartego we wniosku oświadczenia tego podmiotu z dnia [...]. Jak można wyczytać z treści załączonego do akt oświadczenia, wniosek o założenie księgi wieczystej złożono powołując się na zarząd Lasów Państwowych - Nadleśnictwa K. G. do wymienionych we wniosku nieruchomości wynikający z art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zarząd, o jakim mowa w ustawie o lasach i trwały zarząd, uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami to całkowicie różne instytucje materialnego prawa administracyjnego. Żaden przepis prawny nie stanowi o możliwości przekształcenia jednego zarządu w drugi, czy też stosowania przepisów odnoszących się do któregoś zarządu w stosunku do drugiego. Wobec powyższych ustaleń należy skonstatować, że Nadleśnictwo K. G. nie sprawuje w stosunku do wnioskowanej nieruchomości trwałego zarządu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie istnieje przedmiot postępowania, czyli trwały zarząd, o wygaśnięcie którego wnioskodawca się zwrócił. Prawidłowe pozostaje więc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazać na koniec trzeba, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia prawidłowości objęcia w zarząd przez Nadleśnictwo K. G. wymienionej na wstępie nieruchomości. Sprawa ta, podnoszona w odwołaniu przez stronę, nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, orzeczono jak w rozstrzygnięciu. W złożonej na tę decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Nadleśnictwo K.G. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że interpretacja art. 74 ustawy o lasach dokonana przez Starostę K. zmierzała w kierunku, że lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa i przekazane wcześniej w zarząd innych ministrów przeszły w zarząd Lasów Państwowych niezależnie od ich charakteru - sposobu użytkowania w momencie przejścia tego zarządu. Jest to interpretacja błędna, ponieważ przepis art. 74 ust. 1 stanowi, że lasy państwowe będące własnością Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych, a pozostające pod zarządem innych ministrów, przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Oznacza to, że w Tanach Lasów Państwowych przeszły z mocy prawa grunty będące lasami państwowymi w rozumieniu ustawy o lasach a więc spełniające kryteria ustalone w art.3 tej ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że przedmiotowa nieruchomość takich kryteriów nie spełniała i nadal nie spełnia, ponieważ nie jest to grunt, na którym prowadzona była gospodarka leśna ani nawet grunt z gospodarką leśną związany. Tego związanie nie ma od 50 lat, bowiem posadowiony na gruncie budynek nie był i nie jest wykorzystywany na potrzeby gospodarki leśnej. Zarząd więc nad tym gruntem nie jest sprawowany w trybie ustawy o lasach ( art. 3 i art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach). Grunt ten nie został wpisany ani w księdze wieczystej, ani w ewidencji gruntów i budynków jako las. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody D., że skarżący absolutnie nie sprawuje trwałego zarządu nad przedmiotową nieruchomością. Zarząd sprawowany w dniu [...] nad nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej z mocy art. 199 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2000 r. pod redakcją G. B., w części odnoszącej się do art. 199 - przekształcenie zarządu wyjaśnia, że "przekształcenie zarządu w trwały zarząd należy odróżnić od nabycia trwałego zarządu. Przekształcić można uprawnienie już przysługujące, zaś nabyć uprawnienie, które dotychczas nie przysługiwało (art. 17 ust 3, art. 45 ust 1)". Trudno uznać, ze skarżący takiego uprawnienia nie posiadał skoro z dniem [...] wpisany został do księgi wieczystej jako zarządca m.in. przedmiotowej działki stanowiącej własność Skarbu Państwa, która nie była lasem państwowym. Natomiast powołany we wniosku o założenie księgi wieczystej art. 32 ustawy o lasach potwierdzał jedynie, że skarżący jest państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Spełnione zostały zatem wszystkie warunki prowadzące do przekształcenia wpisanego w księgę wieczystą zarządu w trwały zarząd. I nie może tu być mowy o przekształceniu zarządów czy też ich łączeniu, bo zarząd wynikający z księgi wieczystej nie dotyczył lasu. To uprawnienie skarżącego uznał także Sąd Rejonowy w K. G. przyznając, że nieruchomość ta nie jest lasem, a co zostało zlekceważone w niniejszym postępowaniu. Nie może budzić wątpliwości zbędność nieruchomości dla skarżącego przedmiotowej nieruchomości. Należy zatem wykreślić z księgi wieczystej zarząd Lasów Państwowych -Nadleśnictwa K. G., a podstawę wykreślenia stanowi decyzja Starosty o wygaśnięciu zarządu. Zasadność poglądów przedstawionych w niniejszej sprawie przez skarżącego znajduje potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego opublikowanym w "Rzeczpospolitej" z dnia 17 grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób ustawodawca sformułował generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że w toku podjętych czynności rozpoznawczych wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd uznał jednocześnie za właściwe wyjaśnić, że sądy administracyjne nie dysponują uprawnieniem do merytorycznego orzekania w sprawie, której skarga dotyczy i w przypadku jej uwzględnienia podejmują orzeczenie kasacyjne /stwierdzają nieważność zaskarżonego aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa/. Sąd uznał, że zarzuty skargi są nietrafne i podzielił argumentację prawną zaprezentowaną przez organy orzekające w sprawie. Jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie akt sprawy, Nadleśnictwo K.G. nie nabyło trwałego zarządu do nieruchomości położonej w K.G., obręb 1, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zarząd przedmiotową nieruchomością przez Nadleśnictwo K. G., wpisany do księgi wieczystej [...] został natomiast wpisany na wniosek tej jednostki z dnia [...] r. i zawartego we wniosku oświadczenia tego podmiotu z dnia [...]r. Jak można wyczytać z treści załączonego do akt oświadczenia, wniosek o założenie księgi wieczystej złożono powołując się na zarząd Lasów Państwowych - Nadleśnictwa K. G. do wymienionych we wniosku nieruchomości wynikający z art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zarząd, o jakim mowa w ustawie o lasach i trwały zarząd, uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami to całkowicie różne instytucje materialnego prawa administracyjnego. Żaden przepis prawny nie stanowi o możliwości przekształcenia jednego zarządu w drugi, czy też stosowania przepisów odnoszących się do któregoś zarządu w stosunku do drugiego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Nadleśnictwa K. G., że trwały zarząd jakim rzekomo dysponuje ta jednostki do spornej nieruchomości powstał na podstawie wpisu do księgi wieczystej nr [...] dokonanego w dniu [...] przez Sąd Rejonowy w K. G. Wobec stwierdzenia, że Nadleśnictwu K.G. nie przysługuje w stosunku do wnioskowanej nieruchomości trwały zarząd, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a tym samym braku przedmiotu postępowania (trwałego zarządu), o wygaśnięcie którego wnioskodawca się zwrócił, rozstrzygnięcie organów obu instancji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest w pełni zasadne. W nauce prawa administracyjnego przyjęto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania , co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Chodzić tu będzie przykładowo o śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe stanie się postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 402). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że z bezprzedmiotowym postępowaniem będziemy mieli do czynienia np. wtedy, gdy : roboty budowlane zostały już wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę: żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, co ujawni się w toku postępowania: postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą Skarb Państwa już nie dysponuje. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje /wyrok NSA z dnia 1 marca 1984r. sygn. II SA/Wr 2085/83, o NSA 1984, Nr 1, poz. 23/. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, albowiem skoro strona skarżąca nie sprawowała trwałego zarządu nieruchomością, to bezprzedmiotowe było jego wygaszenie. W tej sytuacji skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.