IV SA/Gl 316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Michalik, NSA Adam Mikusiński, Protokolant stażysta Wojciech Kaczmarzyk, po rozpoznaniu w dniu 07 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie służby celnej - zwolnienia ze służby o d d a l a s k a r g ę Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm./ Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił M. K. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. z dniem doręczenia decyzji. Decyzja powyższa zapadła po wszczęciu na podstawie art. 61 kpa postępowania w sprawie zwolnienia M. K. ze służby w związku z informacją przekazaną przez Prokuratora Rejonowego w G., iż w dniu [...] r. Prokurator skierował do Sądu Rejonowego w G. przeciwko funkcjonariuszowi akt oskarżenia o czyn z art. 231 § 1 kk. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, iż art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zawiera obligatoryjne przesłanki, na mocy których Dyrektor Izby Celnej winien zwolnić funkcjonariusza celnego. Z akt sprawy wynika, że przeciwko M. K. został wniesiony akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego określonego w art. 231 § 1 kk /sygn. akt w Sądzie Rejonowym [...]/, zatem w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy zachodziły podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. wnioskował o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż znowelizowany przepis ustawy o Służbie Celnej tj. art. 25 ust. 1 pkt 8a został wprowadzony ustawą z dnia 23.04.2003 r. w art. 2 ust. 1 /Dz.U. Nr 120 poz. 1122 z dnia 10 lipca 2002/, który wszedł w życie po 30 dniach od dnia ogłoszenia ustawy. W ocenie odwołującego skoro wskazany przepis wszedł w życie w dacie późniejszej niż data wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia do Sądu, nie może on stanowić podstawy prawnej do wydalenia go ze służby, co wynika z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy nowelizującej z dnia 23.04.2003 r. Odwołujący zarzucił, że zastosowanie wobec niego przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wprowadzonego w życie z dniem 11 sierpnia 2003 r. narusza podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz i zasadę wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust. 1 pkt 8a i 81 ustawy z 24 lipca 1999 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismo skarżącego z dnia [...] r. potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż pismo strony wniesione do organu odwoławczego w terminie do złożenia odwołania i wyrażające niezadowolenie z decyzji podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji bez względu na sformułowane w nim żądanie /art. 128 kpa/. Organ orzekający wskazał, że bezsporny jest fakt, iż w stosunku do odwołującego się w dniu [...] r. Prokuratura Rejonowa w G. skierowała akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa określonego w art. 231 § 1 kk. Jest to przestępstwo umyślne polegające na niedopełnieniu obowiązków w związku z wykonaniem czynności służbowych. Zatem w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej zachodziły podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady, że prawo nie działa wstecz organ wywiódł, iż zasada ta odnosi się w szerokim zakresie do czynów przestępczych, które zostały popełnione w czasie jej obowiązywania, ale prawo karne wprowadza szereg wyjątków od tej zasady. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż jak podkreślił organ orzekający przedmiotowa sprawa nie była rozpatrywana w kategoriach winy czy też nie winy, bowiem uprawnienia te należą do niezawisłego Sądu. Organ orzekający badał jedynie czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. W skardze M. K. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i o orzeczenie, że decyzja ta w swej istocie jest bezskuteczna. Zarzucił naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy przepis ten wszedł w życie w dniu 10 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi M. K. potwierdził fakt wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o przestępstwo z art. 231 § 1 kk. Jednakże zarzucił, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej narusza zasadę z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzją według skarżącego naruszono też zasadę niedziałania prawa wstecz, skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r., zaś akt oskarżenia został wniesiony do Sądu Rejonowego w dniu [...] r. W skardze zarzucono, iż wobec funkcjonariusza celnego zastosowano najsurowszy środek dyscyplinarny tj. zwolnienie ze służby, zamiast zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, bowiem z okoliczności sprawy karnej nie wynika, że zarzucane skarżącemu przestępstwo jest przestępstwem umyślnym. W ocenie skarżącego materiał dowodowy wskazuje raczej, jeżeli w ogóle doszło do popełnienia przestępstwa to było ono nieumyślne z art. 231 § 3 kk, a wówczas art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nie będzie miał zastosowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ orzekający zauważył, że przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem dyscyplinarnym, lecz jest to niezależne postępowanie związane ze zwolnieniem ze służby na skutek wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa. Nadto dodał, że organ orzekający był zobowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa, a sprawą zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP zajmuje się Trybunał Konstytucyjny. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Jednocześnie zarzucił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Kodeks Celny i ustawy o Służbie Celnej z dnia 23 kwietnia 2003 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie stosować należy przepis dotychczas obowiązujący, co w okolicznościach sprawy oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu winno obowiązywać prawo z chwili wniesienia aktu oskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że w świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, wpierw należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu organ orzekający prawidłowo uznał, że pismo skarżącego z dnia [...] r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro zostało wniesione w terminie określonym w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /t.j. z 2004, Dz.U. Nr 156, poz. 1641 ze zm./. Odwołanie strony ma bowiem zawsze pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami prawnymi, a przy znacznym odformalizowaniu odwołania, wprowadzonym przez kodeks postępowania administracyjnego, pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej wyrażające jej niezadowolenie powinno być potraktowane jako odwołanie /por. glosa J.Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 7.01.1992 r. III SA 946/91, PS 1993, Nr 7 – 8 s. 98/. Ranga zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz ustawy o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 120, poz. 1122/ nowelizującego dotychczasowe brzmienie art. 25 ustawy o Służbie Celnej poprzez wprowadzenie do tegoż przepisu nowego punktu: 8a, uzasadnia potrzebę rozważenia tego zarzutu w pierwszej kolejności. Wskazać zatem należy, że w dniu 19 października 2004 r. zapadło orzeczenie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23.04. 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 120, poz. 1122/ jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP /sygn. K 1/04 OTKA-A 2004/9/93/. Jest zatem oczywiste, iż rozpatrywany zarzut skarżącego Sąd musiał uznać za bezzasadny. Kolejny zarzut skarżącego zmierzający do wykazania rażącego naruszenia prawa dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia intertemporalnego związanego z zastosowaniem przez organ orzekający, do niniejszego postępowania znowelizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej czyli przepisów nowych, mimo brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy... /Dz.U. Nr 120, poz. 1122/ nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych i nie zakończonych ostatecznie. Otóż z wyraźnego pełnego tekstu art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że przepis ten odnosi się do postępowań administracyjnych toczących się w oparciu o regulacje zawarte w Kodeksie Celnym. Mimo to należy wskazać dodatkowo, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Datą wszczęcia zatem tego postępowania był dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania /art. 61 § 1 i 4 kpa/. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone w dniu [...] r., zaś art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej wszedł w życie w dniu 11 sierpnia 2003 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby wszczęte zostało w dacie obowiązywania tej normy prawnej. Bez znaczenia w tej sytuacji jest fakt, że akt oskarżenia przeciwko skarżącemu został wniesiony do sądu w dniu [...] r., a organ orzekający uzyskał powyższą informację w dniu [...] r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Zasada niedziałania prawa wstecz, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. /sygn. K 24/07 – OTK 1998, poz. 6/ polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji powstałych przed wejściem tych norm w życie. Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy też stanów rzeczy danego rodzaju – zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa – jest rozwiązaniem bardzo prostym, a jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowego prawa wszyscy uwikłani w sytuacje procesowe i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm. Stanowisko takie znalazło wyraz m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. /K 9/92 – OTK 1993 cz. I poz. 6/ oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. /sygn. FPK 11/97, opubl. ONSA 1/1998/10/. Bez wątpienia zdarzenie jakim było wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia miało miejsce przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Był to jednak stan rzeczy, który trwał nadal, już w czasie obowiązywania znowelizowanego art. 25 ust. 1 cyt. ustawy. Zastosowanie zatem nowej regulacji prawnej nie łączyło się z przekroczeniem zakazu retroakcji sensu stricte. Należy też zwrócić uwagę, że zastosowanie w stosunku do skarżącego znowelizowanego art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy nie pozbawiło M. K. praw nabytych, ani też nie godziło w bezpieczeństwo prawne zakładające zasadę praworządności i zaufania obywateli do pogodzenia z zasadą równego traktowania obywateli wynikającą z treści art. 32 Konstytucji RP byłoby uznanie, iż funkcjonariusze służb celnych, co do których wniesiony został akt oskarżenia o popełnieniu umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego przed dniem 10 sierpnia 2003 r., a sprawa karna nie została do tego dnia zakończona, mogą być traktowani w sposób łagodniejszy niż funkcjonariusze, którzy zostali oskarżeni po wskazanym dniu. Należy też zauważyć, że z brzmienia omawianej regulacji prawnej nie wynika, by wolą ustawodawcy było ograniczenie zastosowania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy tylko wobec tych osób, przeciwko którym wniesiony został akt oskarżenia po dacie wejścia w życie ustawy. Podobne stanowisko, odnośnie co prawda innej przesłanki występującej w treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, a to skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2002 r. stwierdzając, iż czas w jakim doszło do skazania, nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a przepisy ustawy o Służbie Celnej nie wiążą możliwości zastosowania jej art. 25 ust. 1 pkt 3 z datą powzięcia przez organ administracji informacji o skazaniu /sygn. akt II SA 4012/01, zbiór LEX 83724/. Pogląd ten uzasadniają w szczególności wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej, które muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. W wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. /sygn. SK 19/03/ Trybunał Konstytucyjny wskazał na charakter służby celnej i stojące przed nią zadanie wymagające od osób pełniących tę służbę posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie celnej polityki państwa /por. też wyrok TK sygn. K1/04, OTK ZU nr 8/A/2004 poz. 9 i wyrok TK sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93/. Reasumując, w ocenie Sądu, fakt wniesienia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, jest zdarzeniem, które w świetle wymagań postawionych przez ustawodawcę osobom, które chcą pełnić służbę celną, w szczególności w świetle art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz celny musi posiadać nieposzlakowaną opinię, pociąga za sobą obowiązek zwolnienia go ze służby. W pojęciu natomiast "wniesienie aktu oskarżenia" mieszczą się również zdarzenia, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie pkt 8a art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli do dnia jej wejścia w życie sprawa karna tocząca się wskutek wniesienia tego aktu oskarżenia nie została prawomocnie zakończona. W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt wniesienia przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Skarżący przyznał ten fakt nie tylko w toku postępowania administracyjnego ale także w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] r. /karta [...] akt sąd./. Wobec treści art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej bez znaczenia jest to, że w ocenie skarżącego zarzut postawiony mu w akcie oskarżenia jest wątpliwy. W postępowaniu toczącym się w oparciu o powołany wyżej przepis ustawy organy orzekające, a także i Sąd Administracyjny nie są uprawnione do rozstrzygania o winie bądź niewinności skarżącego, bowiem kompetencje te są zastrzeżone dla sądu powszechnego. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o regulacje zawarte w Rozdziale 7 ustawy o Służbie Celnej, a więc regulującym ustanie stosunku służbowego. Wydane w tej sprawie przez organ orzekający rozstrzygnięcie nie zostało wydane w oparciu o regulacje zawarte w Rozdziale 12 tej ustawy, dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych. Skoro organ orzekający w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy zobowiązany był do wydania decyzji zwalniającej skarżącego ze służby celnej. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o powołany przepis nie ma charakteru uznania administracyjnego. Wobec zarzutów skargi można jeszcze dodać, że decyzja oraz sam fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby nastąpiły po wejściu w życie znowelizowanych przepisów wobec czego nie można mówić o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz /tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.11.2005 r. sygn. I OSK 202/05/. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.