VII SA/Wa 1238/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 luty 2006 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...][...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.49b ust.2 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. u. Nr 89, poz.414 ze ) nałożył na Burmistrza [...] obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych robot, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej terenu działki oraz zaświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Nr [...][...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku R. M., B. Ł., K. Ł. i H. K. w sprawie przebudowy drogi - ulicy [...] na terenie działek o nr ew. [...] i [...] we wsi [...] umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Z. J. wykonał roboty budowlane polegające na podwyższeniu poziomu drogi i jej utwardzeniu poprzez nawiezienie warstwy piachu i tłucznia bez zgody właściciela terenu to jest Gminy [...] oraz bez wymaganego zgłoszenia. Burmistrz Miasta [...] wykonał nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku obowiązki. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie art.49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie istnieje możliwość nałożenia grzywny jak również prowadzenia dalszego postępowania po prawidłowym wykonaniu nałożonych obowiązków. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej powykonawczej wynika, że obszar oddziaływania drogi położonej na działkach o nr ew. [...] i [...] nie obejmuje działki o nr ew. [...] należącej do R. M. jak również działek pozostałych osób ponieważ nieruchomości te nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowanej drogi. Osobą dla której wykonane roboty mogą stanowić uciążliwość jest właściciel działki o nr ew. [...] czyli Z. J., który wykonał prace przy przebudowie drogi i nie wnosi do nich żadnych zastrzeżeń. Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zasadą jest, iż w procesie budowlanym stroną w rozumieniu art.28 kpa są podmioty posiadające określony tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem (działką), na której realizowana jest konkretna inwestycja. Kryterium tego nie spełniają R. M., B. Ł., K. Ł. i H. K. ponieważ teren działek o nr ew. [...] i [...] będących drogą gminną stanowi jedynie dojazd do ich działek nie granicząc z nim bezpośrednio. Zarzuty dotyczące uciążliwości dla otoczenia zrealizowanej inwestycji nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia ich interesów faktycznych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. M., który stwierdził, że odwołanie składa także w imieniu B. Ł., K. Ł. oraz w imieniu "J. O. " co uzgodnił z nimi telefonicznie. Zdaniem R. M. nie zostały spełnione wymogi określone w art.49b ust.2 pkt.l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż nie zostały dostarczone dokumenty, o których mowa w art.30 ust.2 albo 30 ust.2 i 3 wymienionej ustawy. Nie zostały też uwzględnione uwagi zgłoszone do opinii biegłego. Nadto nie została nałożona opłata legalizacyjna. Nie została też wydana żadna decyzja w postępowaniu wszczętym przez Burmistrza Miasta [...] na podstawie ustawy Prawo wodne. Działka o nr ew. [...] należąca do R. M., działki o nr ew. [...] i [...] należące go B. Ł., K. Ł. oraz działka o nr ew. [...] nie przylegają do drogi lecz przylegają do działki o nr ew. [...] na której też były prowadzone roboty bez pozwolenia przez Z. J. Nadto działki o nr ew. [...] i [...] przylegają do drogi na działce o nr ew. [...], a ich właściciele nie zgadzają się na przebudowę drogi. Przeciwko prowadzonym robotom protestowała też właścicielka działki o nr ew. [...]. Na styku działek o nr ew. [...],[...] i [...] podniesienie drogi spowodowało zwiększenie na pewnym odcinku pokrycia wodociągu i w razie awarii będą kłopoty z jej usunięciem. Wymienione okoliczności zdaniem odwołującego się winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponownym przeprowadzeniem postępowania i wydaniem nakazu rozbiórki budowli w całości lub w części uzgodnionym z odwołującym się. R. M. podniósł również zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania. Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2005 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Prawo budowlane w sposób odmienny niż kpa określa pojęcie strony postępowania. Zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego krąg podmiotów pozostaje ten sam. Sporna inwestycja, której dotyczy postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego obejmuje teren działek o nr ew. [...] i [...] we wsi [...]. Tymczasem skarżący jest właścicielem działki o nr ew. [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki na której prowadzone były roboty budowlane i tym samym nie można uznać, że roboty te oddziałują na jego nieruchomość. Brak jest więc podstaw do uznania R. M. za stronę postępowania. W sytuacji gdy osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa winno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M. podnosząc zarzut, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał podstaw zapatrywania prawnego, iż w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego krąg podmiotów ustalany jest w oparciu o przepis art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nie wskazano też w oparciu o jakie przepisy ustalono obszar oddziaływania obiektu. Nadto stwierdził, że przez nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością na której zrealizowana została inwestycja - w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - rozumieć należy nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością właściciela, którego interes został naruszony. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego zawierającego regulacje dotyczące immisji pośrednich. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi też zgodność z Konstytucją art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.138§1 pkt.3 kpa. Zgodnie z treścią art.61§l kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli postępowanie zostanie wszczęte na żądanie osoby nie będącej stroną wówczas postępowanie takie należy umorzyć. W wyroku z dnia 24 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 599/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone przez siebie postępowanie uznając, iż R. M. nie jest stroną tego postępowania. Umorzenie postępowania nastąpiło nie z przyczyn merytorycznych tylko formalnych. Ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę na skutek wniesienia odwołania przez R. M. podlegała więc kwestia czy R. M. przysługuje status strony. Jeśli organ odwoławczy uważa, że R. M. nie jest stroną to winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jeśli natomiast uznałby, że R. M. przysługuje status strony to winien decyzję organu pierwszej instancji uchylić i nakazać merytoryczne rozpoznanie sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić wówczas, gdy organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę merytorycznie w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, a odwołanie od decyzji wnosi inna osoba, która nie jest stroną w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdzić należy, iż są one częściowo uzasadnione. W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie ma zastosowania art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze ). Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art.28 kpa. Zaznaczyć jednak należy, iż osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny. Skoro skarżący twierdzi, iż na skutek zrealizowanych samowolnie robót budowlanych może być utrudnione ewentualne usunięcie awarii wodociągu to winien wskazać przepis prawa, który nakłada na niego w związku z tym określone obowiązki lub przyznaje mu określone uprawnienia. Interes faktyczny upoważnia obywatela do składania do organów administracji skarg lub wniosków. Nie daje natomiast uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie może być podstawą uznania go za stronę postępowania jego twierdzenie, iż prace budowlane były prowadzone również na działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło budowy na działkach o nr ew. [...] i [...]. Również z oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin z dnia [...] października 2002 roku nie wynika by nastąpiła przebudowa drogi stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...]. Zarzut przewlekłości postępowania nie może być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na bezczynności organów administracji w rozpoznawaniu sprawy przysługuje zażalenie do organu administracji wyższego stopnia, a jeśli zażalenie takie nie odnosi skutku skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.