I OSK 978/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2337/05 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. Nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat i na § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik Nr 2 do tej uchwały oddala skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 25 listopada 2003 r. Nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, w części określającej kryteria przyznania abonamentu rocznego mieszkańcom strefy parkowania oraz kart "N+" osobom niepełnosprawnym (§ 3 ust. 2 uchwały oraz § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały). Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zaskarżone przepisy są sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem rażąco naruszają zasady równości wobec prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż uzależnienie uprawnienia do otrzymania karty abonamentowej dla mieszkańców (§ 2 ust. 7 regulaminu) od władania pojazdem jako właściciel lub leasingobiorca dyskryminuje tych, którzy posiadają pojazd na podstawie innych tytułów prawnych. Podobnie niepełnosprawni mogą otrzymać kartę "N+" (§ 2 ust. 8 regulaminu) uprawniającą do bezpłatnego parkowania pojazdu, pod warunkiem, że są jego właścicielami. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zgodnie z art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada m.st. Warszawy miała prawo, ustalając strefę płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe i zryczałtowane dla niektórych użytkowników drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt VI 2337/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 25 listopada 2003 r. Nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania opłat i na § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały, stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (czyli § 3 ust. 2 uchwały oraz § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik nr 2 do wspomnianej uchwały) naruszają art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy), od której to zasady - jedynie w drodze wyjątku - właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Co więcej, z ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą a nie muszą wprowadzać wspomnianych wyżej opłat szczególnych lub specjalnej stawki. Słuszne jest stanowisko Rady m.st. Warszawy, iż ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to dowolności rady gminy (rady miasta) przy określaniu tych kryteriów w sytuacji, gdy Rada zdecydowała się skorzystać z takiej możliwości. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez Radę zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenia opłat za parkowania (art. 13b ust. 2 ustawy), zaś drugim takim ważnym ograniczeniem, z którym Rada m.st. Warszawy musiała bezwzględnie liczyć się przy ustalaniu zasad wskazanych w zaskarżonej uchwale nr XX/349/2003 są normy Konstytucji RP określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy państwa prawnego. Jedną z tych norm jest zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby korzystające ze środków lokomocji jakimi są pojazdy samochodowe odwołując się do kryterium własności (karta N+) lub też kryterium trwałości umowy leasingu (abonament) w strefie płatnego parkowania. Regulacja przyjęta przez Radę nie traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy poruszających się samochodami. Zaskarżone przepisy uchwały i załącznika bazują wyłącznie na tytule własności lub umowie leasingu, zaś w odniesieniu do osób niepełnosprawnych tylko na tytule własności. Słusznie zatem podkreślono w skardze, iż w wyniku przyjęcia takiego kryterium możliwości bezpłatnego parkowania zostali pozbawieni inwalidzi użytkujący pojazdy samochodowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Podobne zróżnicowanie dotyczy zmotoryzowanych mieszkańców strefy parkowania, przy czym tutaj prawa do abonamentu nie mają mieszkańcy korzystający z pojazdów samochodowych na podstawie umowy najmu lub dzierżawy. Jak wynika z argumentów Rady uzasadnieniem takiego kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy, których środkiem lokomocji są pojazdy samochodowe była niepewność prawna wspomnianych umów charakteryzująca się słabszymi więzami podmiotowymi bowiem umowy najmu, dzierżawy czy też inne umowy nienazwane nie są wpisane do dokumentów rejestracyjnych pojazdu oraz wymagają jedynie zgłoszenia organom skarbowym. Ponadto, w ocenie Rady doprowadzi to do omijania prawa, narażając miasto na straty przez co skompromituje ideę płatnego parkowania jako sposobu na wprowadzenie rotacji pojazdów mechanicznych. Co do inwalidów zaś uznano, iż osoby fizyczne nie korzystają z umów leasingowych. Zdaniem Sądu, z takim stanowiskiem doboru kryterium zróżnicowania nie sposób się zgodzić. Ustalając kryterium różnicowania organ wyszedł z błędnego założenia co do ewentualnej nieuczciwej praktyki, która mogłaby mieć miejsce w przypadku dopuszczenia do przywileju posiadania abonamentu osoby korzystającej z samochodu na podstawie umowy cywilnej innej niż leasing. Innymi słowy mieszkańcy strefy posiadający samochody zostali podzieleni na dwie kategorie: lepszą i gorszą, w zależności od wiarygodności tytułu prawnego dającego podstawę do używania samochodu. Z kolei wiarygodność tytułu prawnego powiązana została z kwestią wpisywania do odpowiednich dokumentów stosownej adnotacji. Jednocześnie organ wystarczająco nie wyjaśnił czy sygnalizowane w skardze przypadki omijania prawa miały miejsce i jaka była skala tego zjawiska. W przypadku osób niepełnosprawnych przyjęto, iż zawieranie przez te osoby umów leasingu pojazdu w praktyce zdarza się niezwykle rzadko, a zatem nie występuje również problem dyskryminacji tych osób. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć występowania takiej praktyki bowiem przedsiębiorcą może być przecież także osoba fizyczna będąca jednoczenie osobą niepełnosprawną. Za pozbawieniem tych osób możliwości uzyskania karty "N+" nie przemawiają też żadne poważne względy ekonomiczne. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadą równości jest sytuacja, w której jedni posiadacze pojazdów będący ich właścicielami (bądź leasingobiorcami) mogą korzystać z przywileju uzyskania abonamentu lub stawki zerowej zaś innym (najemcom, dzierżawcom pojazdów lub innym posiadaczom zależnym) odmawia się tego uprawnienia z powodów, za którymi nie przemawiają usprawiedliwione argumenty lecz przypuszczenia, nie mające odzwierciedlenia w praktyce. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że zaskarżone przepisy prawa miejscowego naruszają zasadę równości obywateli wobec prawa. Na tej podstawie wnosiła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Rada m.st. Warszawy, wprowadzając przywileje dla pewnych grup obywateli kierowała się przede wszystkim celem, któremu płatne parkowanie miało służyć. Opłaty za parkowanie są na tyle dolegliwe finansowo, iż wymuszają rotacyjne parkowanie, ograniczające pozostawianie samochodów w centrum miasta i dzięki temu umożliwiają parkowanie w ogóle. Aby osiągnąć ten cel zdecydowano o restrykcyjnym podejściu do uzyskiwania uprawnień do bezpłatnego parkowania, starając się jednak w miarę możności odciążyć mieszkańców strefy. Mając to na uwadze wprowadzono dwa kryteria: domicylu oraz tytułu własności, względnie stałości cywilnoprawnego stosunku umownego – leasingu (w przypadku mieszkańców). Uzyskano w ten sposób ograniczony krąg osób uprawnionych oraz dużą pewność, iż osoby otrzymujące kartę są do tego uprawnione. Rzecznik Praw Obywatelskich, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznali, iż kryterium to jest nieprawidłowe. Jednakże zdaniem Rady m.st. Warszawy uzasadnionym jest wprowadzenie takiego ograniczenia dla uzyskania uprawnień stanowiących wyjątek od zasady ogólnej, by krąg uprawnionych faktycznie dotyczył tylko osób, którym ulgi rekompensują nałożone obciążenia finansowe. Po pierwsze, abonament dla mieszkańców strefy miał na celu zrekompensowanie im istotnych obciążeń finansowych wynikających z jej wprowadzenia. W przypadku korzystania z pojazdu jako właściciel czy leasingobiorca obciążenia te są stałe, w przypadku innych tytułów prawnych wynikających z umów cywilnoprawnych jedynie czasowe. W ten sposób ograniczono korzystanie z ulgi do osób faktycznie ponoszących ciężar utrzymania pojazdu w strefie płatnego parkowania. Po drugie, trwałość stosunku prawnego umożliwia organowi wydającemu dokumenty uprawniające do bezpłatnego parkowania weryfikację wydawanych kart. Zapobiega to zawieraniu fikcyjnych umów i uzyskiwaniu w ten sposób uprawnień przez osoby do tego nieuprawnione. Oba te elementy umożliwiają realizację celów, dla których wprowadza się strefę płatnego parkowania, przy zachowaniu równowagi pomiędzy obciążeniami wynikającymi z jej wprowadzenia, a uprawnieniami łagodzącymi te obciążenia. Zdaniem Rady m.st. Warszawy funkcjonalność prowadzonych kryteriów usprawiedliwia różne traktowanie mieszkańców miasta, co pozostaje w zgodzie z art. 32 Konstytucji i jego wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodził, że w skardze wskazano podstawę kasacyjną, ale nie wywiedziono na czym polega błędna wykładnia art. 32 Konstytucji. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna Rady m.st. Warszawy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rzecznik podziela stanowisko sądu administracyjnego, iż uchwała Rady m.st. Warszawy bezpodstawnie różnicuje w prawach użytkowania pojazdów samochodowych odwołując się do kryterium trwałości umowy leasingu, przez co narusza art. 32 Konstytucji RP. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza wprawdzie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych. Trybunał określił jednak warunki jakim odpowiadać muszą kryteria różnicujące prawa i obowiązki obywateli, aby odmienne traktowanie podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną nie stanowiło dyskryminacji. Zgodnie z tymi warunkami, wspomniane kryteria muszą: 1 pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisu i służyć realizacji tego celu i treści, 2) mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów norm prawnych, musi być proporcjonalna do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania, 3) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Kryteria te nie występują, a zatem w zaskarżonym wyroku art. 32 Konstytucji nie został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona". Ta przesłanka nieważności oparta została na kryterium tożsamości sprawy. Tożsamość sprawy wyznaczają aspekty podmiotowe i przedmiotowe. Uwzględnienie tych dwóch aspektów tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przyjęto w art. 58 § 1 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona". Szczególne rozwiązanie w tym zakresie wprowadza art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiąc: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił". Według art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracyjni publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do określenia legitymacji do złożenia skargi do Sądu administracyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, którego legitymacja regulowana jest przepisami powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulacja przyjęta w art. 58 § 1 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która jako zasadę przyjmuje, że tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczają zarówno aspekty podmiotowe, jak i przedmiotowe jest podstawą do ustalenia, iż w sprawie nie występuje nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Pomimo zatem, że wyrokiem z 11 lutego 2004 r. sygn. akt VI/Wa 550/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę ze skargi A. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 25 listopada 2003 r. nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat a następnie skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na tę uchwałę wyrokiem z 7 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2337/05, nie jest z uwagi na brak tożsamości podmiotowej spełniona przesłanka, z art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest usprawiedliwiona. Sąd prawidłowo zastosował wartości wynikające z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, choć kierując się zakresem zaskarżenia Rzecznika Prawa Obywatelskich odniósł ją tylko w zakresie regulacji formalnej potwierdzenia uprawnień a nie zasad ich przyznania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.