II SA/Rz 17/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skarg K. J., P. J., W. J. i M. J.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. na rzecz skarżących K. J., P.J., W. J. i M. J.-S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 17/05 U Z A S A D N I E N I E do wyroku z dnia 7 lutego 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 KPA po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. oraz Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.2001 r., Nr [...] orzekającej o podziale nieruchomości położonych w R. - Staromieście uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta R. W jej uzasadnieniu podano, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...].08.2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.2001 r. uzasadniając rozstrzygnięcie rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnie 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zasad dokonywania podziałów nieruchomości, a mianowicie naruszenie obowiązku wydania postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Dodatkowym argumentem przemawiającym za trafnością stanowiska Kolegium była lakoniczność i duży stopień ogólności uzasadnienia decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. oraz Biuro Gospodarki Mieniem Miasta R., We wniosku strony zakwestionowały zasadność zakwalifikowania decyzji Prezydenta Miasta R., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organ podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na tle wyroków sądu administracyjnego można zająć stanowisko, iż występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Ocena czy wystąpiło rażące naruszenie prawa wymaga każdorazowo konkretyzacji tego pojęcia na tle okoliczności stanu faktycznego. Taką wadliwość należy odróżnić od wadliwości spowodowanych błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania istotnym jest to, że podlega ona ocenie na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji, której nieważność organ stwierdził. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczególnymi. W świetle art. 93 ust. 4 cyt. ustawy zgodność proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz, prezydent miasta. Art. 93 ust. 1 do 6 cyt. ustawy statuuje niejako tryb dokonywania podziału nieruchomości. Przy czym dla rozważanego zagadnienia istotne znaczenia ma również przepis art. 96 ust 1 cyt. ustawy, w myśl którego podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości oraz fakt, iż w przedmiotowej sprawie podziału nieruchomości dokonano z urzędu w związku z tym, iż był on niezbędny dla realizacji celu publicznego. Na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego kwestią sporną stało się zagadnienie opiniowania zgodności projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu i przepisami szczególnymi, a w szczególności kwestia zasadności zastosowania tego rozwiązania w sytuacji dokonywania podziałów z urzędu. Kolegium uznało, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do różnicowania trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a w konsekwencji obowiązku wyrażania opinii w zależności od tego, czy podział jest dokonywany z urzędu dla potrzeb realizacji celu publicznego, czy też na wniosek. Interpretacja przepisów art. 93-97 daje powody do twierdzenia, iż obowiązek wydania opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu oraz przepisami szczególnymi jest bezwzględny i wynika bezpośrednio z art. 93 ust. 4 ustawy. Bezspornym jest jednak fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w powyższym zakresie nie były dostatecznie precyzyjne i jasne w swej treści w konsekwencji czego mogły budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości interpretacyjne organów orzekających w sprawie mógł spotęgować również fakt rozbieżności interpretacyjnych w powyższym zakresie w orzecznictwie sądowym. Niewątpliwie jednak determinujące znaczenie dla ukształtowania sposobu postępowania w sprawie o podział nieruchomości z urzędu miał przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowania ( Dz.U. Nr 25, poz. 130 ), które obowiązywało w dacie orzekania przez organ I instancji. Przepis § 4 ust.2 cyt. rozporządzenia ustanawiał wyjątek od zasady wynikającej z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla przypadków dokonywania podziałów z urzędu, stanowiąc wprost, iż w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia. Można było zatem zastanowić się, czy takie rozwiązanie nie przekracza zakresu udzielonej delegacji ustawowej. Nie ulega jednak wątpliwości, iż takie rozważania byłyby w zasadzie bezcelowe zważywszy, iż chodzi o etap postępowania przed organami administracji publicznej. Istotnym jest bowiem fakt, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, a zatem są związane zarówno aktem rangi ustawowej, jak i wydanym z upoważnienia ustawowego. Organy administracji nie są więc uprawnione do dokonywania oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisem ustawy, a w konsekwencji do odmowy zastosowania przepisu, który zdaniem organu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wyłożone względy uzasadniają twierdzenie, iż Prezydent Miasta R. działając w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym był władny odstąpić od wydania opinii w przedmiocie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu i przepisami szczególnymi. O kwalifikowanej wadliwości decyzji możemy mówić tylko wówczas, gdy naruszono przepis prawny, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W związku z powyższym odstąpienie przez Prezydenta Miasta R. od sporządzenia opinii nie może być powiązane z zarzutem rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji. Ustosunkowując się do kwestii lapidarnego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji podkreślono, iż sposób argumentowania zasadności dokonywania podziału nieruchomości z urzędu w aspekcie potencjalnego celu publicznego pozostawia wiele do życzenia, biorąc pod uwagę fakt, iż organ ograniczył się jedynie do wskazania, że wynika on z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, iż z uwagi na doniosłe skutki faktyczne i prawne eliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa nawet ewentualne uchybienia w zakresie formy nie wyczerpują znamion kwalifikowanej wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli K. J., W. J., P. J. i M. J.-S. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniach skarg podano, że skarżący od 20.10.1998 r. są właścicielami gruntu położonego w R. dzielnica S. Decyzją z dnia [...].01.2001 r. Prezydent Miasta R. orzekł o podziale gruntu uznając, iż jego właścicielem jest Gmina Miasto R. Skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o wykup gruntu, jednak nie był tym zainteresowany. Skarżący zwrócili się o unieważnienie aktu, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ostateczną decyzją odmówiło uwzględnienia tego wniosku. Z orzeczeniem tym skarżący zgodzić się nie mogą, bowiem przy wydaniu decyzji Prezydent Miasta R. rażąco naruszył prawo. W świetle art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi opiniuje Prezydent Miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jest to przepis oczywisty, jasny i czytelny. Skoro zatem Prezydent nie wydał owego postanowienia, to pozbawił strony postępowania możliwości złożenia zażalenia na owe postanowienie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tej materii są jasne i czytelne. Natomiast wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu decyzji są mało czytelne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mówi w uzasadnieniu decyzji o doniosłych skutkach faktycznych i prawnych, nie wskazując precyzyjnie o co chodzi. Takie uzasadnienie decyzji jest niedopuszczalne. Podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Wydzielone zaskarżoną decyzją działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 97 cyt. ustawy podziału nieruchomości, można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, cele te muszą być precyzyjnie określone. Prezydent Miasta R. nie wykazał, iż podział gruntu jest konieczny do realizacji celów publicznych. Od wydania decyzji mija już 4 lata i żadne cele publiczne na gruncie nie są realizowane. Lakoniczne stwierdzenie, iż grunt jest konieczny do realizacji celów publicznych to zdecydowanie za mało. Przepis prawa wymaga aby cel publiczny był określony precyzyjnie. Przyjęcie podziału gruntu jako podziału z urzędu stanowi rażące naruszenie prawa. Grunt, który został podzielony w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod drogi, budownictwo mieszkaniowe oraz budowę garaży. Budowa garaży czy mieszkań nie jest realizacją niezbędna celów publicznych, zatem nie można przyjąć, iż konieczny był podział gruntu z urzędu. Zdaniem skarżących Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem nie jest stroną w sprawie. Przy podziale nieruchomości rażąco naruszono rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17.11.1998 w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Organ błędnie ustalił tytuł prawny do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Zgodnie z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stronami postępowania administracyjnego objętego kontrolą sądowoadministra-cyjną są K. J., W. J., P. J., M. J., Prezydent Miasta R., Biuro Gospodarki Mieniem Miasta R., Polski Związek Działkowców, Kółko Rolnicze w R. i Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w R. W sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy biorący udział w postępowaniu Polski Związek Działkowców był prawidłowo reprezentowany w postępowaniu przed organami administracji. Zgodnie z obowiązującą w dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ustawą z maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 1996 r., Nr 85 poz. 390 z późn. zm.) Polski Związek Działkowców jest; samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Związek posiada osobowość prawną (art, 24 ust. 1 i 2). Jednym z ogniw tego Związku są oddziały wojewódzkie, których organem jest zarząd wojewódzki. Przepis art. 30 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że statut Polskiego Związku Działkowców powinien określać między innymi sposób reprezentowania Związku na zewnątrz. W aktach sprawy administracyjnej brak jest statutu Polskiego Związku Działkowców z którego wynikałoby, że Związek ten był w sposób należyty reprezentowany w postępowaniu przed organem, a samo uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. problematyki tej wcale nie porusza. Brak udziału w postępowaniu organizacji społecznej reprezentowanej przez powołany do tego organ stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i już chociażby z tej przyczyny objęte kontrolą sądowo-administracyjną decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Godną podkreślenia jest również okoliczność, że o ile Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli chodzi o brak opinii dotyczącej projektu podziału nieruchomości z uwagi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...].10.2004 r., o tyle stanowisko organu dotyczące braku możliwości przyjęcia rażącego naruszenia prawa z uwagi na lakoniczność uza-sadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.2001 r. jest wątpliwe. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 KPA możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa dotyczy nie tylko rażących naruszeń przepisów prawa materialnego lecz również rażących naruszeń przepisów prawa procesowego. Wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji precyzuje przepis art. 107 § 3 KPA. Przewiduje on, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Objęta przedmiotowym nadzwyczajnym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.2001 r. uzasadnienia praktycznie nie zawiera. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że podziału dokonano w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "Staromieście-Ogrody" w R. i wskazania, że podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Przecież należy wskazać, że zasadą przewidzianą przez przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest dokonywanie podziałów nieruchomości na wniosek. Wyjątek od tej zasady przewiduje ust. 3 powołanego przepisu, między innymi na rzecz podziału nieruchomości z urzędu w przypadku jego niezbędności do realizacji celów publicznych. W uzasadnieniu decyzji wydanej w przedmiocie podziału nieruchomości, jeżeli postępowanie zostało przeprowadzone z urzędu organ musi wskazać, jaki to cel publiczny ma być na tej nieruchomości realizowany. Dokonanie z urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej stanowi ingerencję w jej prawo własności i jako rażące naruszenie prawa należy uznać taką ingerencję z tak ogólnikowym uzasadnieniem, jakie zawarto w przedmiotowej decyzji. Nie bez znaczenia dla takiej właśnie oceny Sądu zaistniałego stanu faktycznego pozostaje fakt, że działki objęte podziałem z urzędu zostały wymienione niemal na 10 stronach decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.2001 r., teren objęty podziałem ma dosyć dużą powierzchnię. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wskazanie, których działek, jaki cel publiczny dotyczy. Przecież organ II instancji dokonując kontroli takiej decyzji praktycznie nie miałby możliwości jej zweryfikowania, nie wiedząc, jaki konkretnie cel publiczny dotyczy konkretnej działki. Możliwości takiej nie miałaby również strona postępowania. Nie zasługuje na aprobatę Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...].10.2004 r. stwierdzające, że z uwagi na doniosłe skutki faktyczne i prawne, jakie decyzja wywołała wykluczona jest możliwość eliminowania jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną, bowiem zgodnie z przyjętą Unią orzecznictwa nawet ewentualne uchybienia w zakresie formy nie wyczerpują znamion kwalifikowanej wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzone naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego. Organy dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej ingerują w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność, dlaczego cel którym kierował się organ ma charakter celu publicznego. Właśnie z uwagi na szczególny charakter prawa własności naruszenie przepisu o charakterze proceduralnym jest rażącym naruszeniem art. 107 § 3 KPA, co skutkować musi przyjęcie, że stanowisko SKO zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].10.2004 r. jest wadliwe. Ponownie rozpatrując sprawę organ musi usunąć wątpliwości o charakterze proceduralnym, dotyczące prawidłowości reprezentowania w postępowaniu przed organem Polskiego Związku Działkowców, a po ich usunięciu wyda nową decyzję, kierując się zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.