II SA/Ke 407/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 407/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant: referent stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w K. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej GSM 900/1800 MHz "K. Ś." i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż na wniosek S. K. Prezydent Miasta działając w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla opisanej inwestycji stwierdzając, że jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za strony postępowania organ I instancji uznał właścicieli działek znajdujących się w granicach terenu inwestycji oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji kolorem zielonym i literami ABCD-A a to: J. L. - działka nr 442/3 i 443/3, M. C. i M. C. - działka nr 442/4 i 443/4, a ponadto Miejski Zarząd Dróg w K. i Gminę K. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w K. domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni oddziaływanie projektowanej inwestycji wykracza poza granice jej terenu. Podmiot ten uważa się za stronę postępowania albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. M. na którym zaprojektowano ustawienie masztu znajdują się budynki mieszkalne przy ul. M. i K. oraz boisko sportowe należące do Spółdzielni. Dodatkowo podnosi, że budowa masztu antenowego w środku osiedla stanowić będzie źródło konfliktów i spowoduje protesty jego mieszkańców. Przekazując akta sprawy do Kolegium Prezydent Miasta bez szczegółowej argumentacji podniósł, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w K. nie posiada legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższego stanowiska wywodząc, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagany jest raport oddziaływania na środowisko. Ze sporządzonego raportu wynika, iż obszar, gdzie przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, wytwarzanego przez anteny znajduje się na wysokości powyżej 18,2m nad poziomem terenu. Zdaniem organu odwoławczego obszar ten nie zamyka się w granicach działki wskazanej pod realizację projektowanej inwestycji a skoro tak, to podmioty, które mają tytuł prawny do nieruchomości objętych przewidywanym szkodliwym oddziaływaniem zamierzonej inwestycji mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu organu I instancji w kwestii uznania zamiaru budowy stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej za cel publiczny o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na zasadność rozpatrzenia wniosku S. K. w trybie określonym przepisami art. 59-64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącymi się do innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego. Z przedstawionej w tym zakresie argumentacji Kolegium wynika, że interpretacja pojęcia celu publicznego nie może być dowolna i odwoływać się do potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. Zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog celów publicznych jest konkretny i zamknięty w tym sensie, że tylko cele wymienione w ust. od 1 do 9b art. 6 oraz zgodnie z pkt 10 tego artykułu cele wymienione w odrębnych ustawach mają charakter publiczny i wyłącznie dla ich realizacji może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Ustawa z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne, w sytuacji braku umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a operatorem publicznym umożliwia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie operatorom publicznym zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Podmiotami uprawnionymi do uzyskania takiego zezwolenia są oprócz jednostek samorządu terytorialnego, także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. Operator publiczny zgodnie z art. 2 pkt 17 Prawa telekomunikacyjnego to operator wykonujący działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia telekomunikacyjnego. Będący inwestorem S.K. jest osobą fizyczną, nie legitymuje się zezwoleniem telekomunikacyjnym, a zatem nie jest operatorem publicznym. W konsekwencji w odniesieniu do jego osoby nie miałby zastosowania powołany art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył S. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił Kolegium błędną interpretację pojęcia celu publicznego uznając za zasadne stanowisko Prezydenta Miasta. Twierdzi, że bez znaczenia dla uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego jest okoliczność kto realizuje inwestycję tj. Skarb Państwa, jednostka samorządowa, inna osoba prawna czy też osoba fizyczna, ważne natomiast jest to, by inwestycja służyła realizacji celów publicznych. Za nietrafne uważa również stanowisko Kolegium w kwestii uznania Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w K. za stronę postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lokalizacji wnioskowanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreśla, iż według raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obszar oddziaływania inwestycji nie istnieje nad nieruchomościami Spółdzielni, albowiem jej działka nr 418 oddalona jest około 22m od tego obszaru. Ponadto powołując się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministra Środowiska z dnia 28 marca 2002r. znak: [...] podnosi, że występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni nie jest uciążliwością w rozumieniu przepisów ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że za przedwczesne należy uznać twierdzenia skarżącego odnoszące się do braku legitymacji Spółdzielni do występowania w sprawie w charakterze strony skoro w raporcie nie określono w poziomie zasięgu obszaru, gdzie przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienie o charakterze procesowym. Stosownie do § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazuje się sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005r. Z tego względu właściwym do rozpoznania skargi S. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga S. K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawową kwestią prawną wymagającą rozważenia jest zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego. Objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej w skrócie u.g.n. Treść tej definicji wskazuje, że dla oceny charakteru inwestycji ważny jest 1) przedmiot (cel) danej inwestycji mieszczący się w katalogu określonym w art. 6 u.g.n. oraz 2) znaczenie, jakie można tej inwestycji przypisać ( lokalne i ponadlokalne). Brak jest w tym przepisie warunku odnoszącego się do charakteru podmiotów mogących podejmować działania stanowiące realizację celów publicznych. W art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest m.inn. "budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej". W tym kontekście pojęcie "obiektów i urządzeń łączności publicznej" obejmuje swoim zakresem m.inn. obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej. Wynika to z istniejących regulacji zawartych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), gdzie pod pojęciem "łączności" objęte są sprawy poczty i telekomunikacji. Wprawdzie w ustawie z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) nie ma zdefiniowanego pojęcia "telekomunikacji publicznej", jednakże zawiera ona wiele określeń z wyróżnikiem "publiczny" - m.inn. publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna, podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej. Zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych tj. rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczenie na różnych zasadach podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych przemawiają za szerszym rozumieniem pojęcia łączności. Także w dziedzinie telekomunikacji zniesiono monopol państwa i dopuszczono różne podmioty do wykonywania usług telekomunikacyjnych. Prawo telekomunikacyjne używa pojęcia "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej polegającej na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, uzgodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Należy zaznaczyć, że Prawo telekomunikacyjne zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, natomiast Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty sprawuje rozległy nadzór nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu, zakres pojęcia "łączności" wyznaczony m.inn. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa URTiP, celami ustawy Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym - powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi pozwala na przyjęcie, iż budowa stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej GSM jest inwestycją celu publicznego. Podkreślenia wymaga fakt, iż takie poglądy znajdują odzwierciedlenie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 października 2005r. sygn.akt OSK 495/05 (niepubl). W świetle istniejącego stanu faktycznego i prawnego dokonanie przez Kolegium odmiennej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego stanowi naruszenie prawa materialnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie Kolegium dokonując oceny uprawnień Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w K., która domagała się przyznania prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony ustaliło, że raport oddziaływania na środowisko nie zawiera postanowień określających poziomego zasięgu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Wbrew tym ustaleniom, Sąd stwierdza, iż w opracowaniu tym ujęto załącznik opisowy (str. 15-16) i graficzny dotyczący w poziomie zasięgów obszarów o przekroczonym dopuszczalnym poziomie elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Wobec nieprawidłowych w tym zakresie ustaleń faktycznych Kolegium istnieje zatem konieczność powtórnego przeanalizowania okoliczności mających wpływ na sytuację prawną Spółdzielni w postępowaniu wszczętym na wniosek S. K. Za oczywistą wadliwość postępowania odwoławczego należy również uznać pominięcie w tym postępowaniu - Miejskiego Zarządu Dróg w K., który na etapie postępowania piewszoinstancyjnego był uznany za stronę. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w rozdzielniku decyzji Prezydenta Miasta, zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji oraz wynikającego z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko faktu pozostawania gruntów będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K. w obszarze oddziaływania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ubocznie należy podnieść, iż wskazana przez organ odwoławczy wadliwość polegająca na niepodpisaniu załącznika, który według treści decyzji Prezydenta Miasta stanowi jej integralną część, sama w sobie nie stanowi okoliczności skutkującej uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Takiego skutku nie wywiera również brak umieszczenia obwieszczenia zawiadamiającego o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kwestii uznania budowy stacji przekaźnikowej telefonii cyfrowej GSM za inwestycję celu publicznego jak również poczyni ponowne ustalenia faktyczne i prawne określające status prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w K. w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.