II OSK 832/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Komprachcice od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 415/04 w sprawie ze skargi B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r. Nr XVII/120/04 w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r., nr XVII/120/04, odrzucającą zarzut skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Polskiej Nowej Wsi, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd podał, iż uchwałą z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada Gminy Komprachcice przystąpiła do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym dla obszaru wsi Polska Nowa Wieś. W rezultacie wyłożenia planu do publicznego wglądu w dniu 5 stycznia 2001 r. skarżący wnieśli pismo określone przez siebie jako "protest, skarga i zarzuty do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice". Powodem wystąpienia było naruszenie w ocenie skarżących interesu prawnego poprzez potwierdzenie na działkach nr [...] i [...] zapisu "tereny produkcyjno-składowe" oraz zmianę charakteru działki nr [...] z rolnego na produkcyjno-składowy. W piśmie wskazano, że na działkach nr [...] i [...] bezprawnie został wybudowany, a następnie rozbudowany budynek tartaczny. Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy w Komprachcicach poinformował J. i B. K. o częściowym uwzględnieniu zarzutu poprzez wprowadzenie do tekstu planu ograniczeń w sposobie użytkowania, przy utrzymaniu istniejącej produkcyjnej funkcji terenu. Po ponownym wyłożeniu projektu planu, skarżący ponownie wnieśli pismo zatytułowane "protest, skarga, zarzuty", kwestionując istnienie kombinatu drzewnego, który powoduje hałas i zanieczyszczenie środowiska. W związku z powyższym Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwałę nr XXIII/189/2001 o odrzuceniu protestów dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejącego obiektu – zakładu drzewnego. B. i J. K. złożyli na tę uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2795/2001, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest skarżących. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że pisma skarżących kierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach nosiły znamiona zarzutu, a niewłaściwe zaliczenie pisma skarżącej spowodowało brak uzasadnienia uchwały odnoszącej się do indywidualnej sytuacji wnoszącej pismo. Zaskarżoną uchwałą z dnia 23 września 2004 r. Rada Gminy Komprachcice odrzuciła zarzut wniesiony min. przez B. i J. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczący przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Polskiej Nowej Wsi na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. i J. K. zarzucili, że uchwała uwzględnia jedynie błędne zaliczenie pisma wniesionego w dniu 26 czerwca 2001 r., m.in. przez skarżących, do protestu, a nie zarzutu. Podnieśli, że działalność prowadzona na spornych terenach jest działalnością znacząco oddziaływującą na środowisko, a wprowadzone w projekcie planu zmiany nie wpłyną na poprawę warunków zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę wskazując, że obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, a tym samym do naruszenia prawa własności. Nieruchomość skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne. Nieruchomość ta jest położona w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób, z tym, że funkcjonowały tam także tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Zaprojektowanie w planie miejscowym dla takiego terenu, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione szczególnymi względami. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, ażeby takie okoliczności miały miejsce w sprawie. Sąd zauważył nadto, iż do wybudowania spornego tartaku doszło w wyniku sprzecznej z planem decyzji lokalizacyjnej, uznanej następnie za nieważną, w wyniku czego prawomocnie orzeczono o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego tartaku. Sąd doszedł w tej sytuacji do przekonania, że gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących. Z kolei kierowanie się przez gminę obawami – podkreśla Sąd – przed odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy wobec inwestora nie nawiązuje do okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Gmina Komprachcice złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 24 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej wynik, przesądzających o przesłankach jakie legły u podstaw odrzucenia zarzutu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w planie projektowanym, jak również w planie dotychczas obowiązującym, ustalono strefę produkcji nieuciążliwej. Zmiana jaka nastąpiła w planie nowym jest zaostrzeniem wymagań dla właściciela prowadzącego działalność uciążliwą. Pismem procesowym z dnia 4 lipca 2005 r. B. i J. K. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Sąd nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, sąd pierwszej instancji, mimo że uprawniony do przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów, nie jest do tego zobowiązany i może to czynić tylko wówczas gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernej zwłoki w postępowaniu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy na podstawie akt sprawy i nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniających dowodów, czemu Sąd dał wyraz w obszernym uzasadnieniu wyroku. Czym innym jest natomiast polemika z dokonanymi przez sąd ustaleniami faktycznymi. Mogą one oczywiście podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale żeby tak się stało Sąd ten musi mieć ku temu podstawy w zarzucie naruszenia stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Za usprawiedliwione nie mogą też być uznane zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przedmiotową regulację, ważąc jak tego wymaga ustawodawca wartości, które winny być uwzględnione w procesie ustalania przeznaczenia terenów na określone cele i zasad ich zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 36 przedmiotowej ustawy to i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że sąd nie mógł naruszyć przepisu, którego w sprawie nie stosował, bo dotyczy on innego etapu działań planistycznych, będąc konsekwencją uchwalonego planu, a do tego w dacie podejmowania przez Radę Gminy rozstrzygnięcia w sprawie, jeszcze nie doszło. Wreszcie trzeba podnieść, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zinterpretował przepisy art. 24 ww. ustawy, zobowiązujące do ochrony interesu prawnego wnoszącego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym oceny czy gmina planując nie nadużywa przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. Trzeba podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności jest sytuacja kiedy gmina projektując nowe rozwiązania planistyczne kieruje się głównie skutkami ekonomicznymi, które mogą ją dotknąć, z pola widzenia tracąc interesy właścicieli gruntów i ich równe traktowanie. W demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na sztywno pojmowaną zasadę prymatu jednego interesu nad innym, zwłaszcza prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a każde niezbędne odstępstwo od tej zasady winno być starannie i przekonywująco uzasadnione. Takiego uzasadnienia zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodzić się trzeba z poglądem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji, że uzasadnieniem tym nie może być obawa gminy przed jej obowiązkami odszkodowawczymi, za chybione uznać też należy twierdzenie gminy, zawarte w skardze kasacyjnej, iż przyjęte rozwiązania planistyczne nawiązują do rozwiązań dotąd obowiązujących, bowiem właściciele gruntów objętych zmianami planistycznymi mają prawo oczekiwać, że nowe rozwiązania planistyczne uwzględnią ich żądania, a przynajmniej zostaną dogłębnie rozważone, dając szansę na ewentualną korektę wcześniejszych ustaleń planistycznych, zaś brak możliwości dokonania takich korekt (zmian) zostanie należycie uzasadniony. Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.