IV SA/Wr 637/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na załącznik nr 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004r. Nr XXV/2092/04 w przedmiocie w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz skarżącego kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że załącznik nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda Dolnośląski - organ nadzoru zaskarżył załącznik nr 1 i 2 do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXV-2092/04 z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi, opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia, od opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i wniósł na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia. W motywach uzasadnienia organ nadzoru stwierdził, że wskazana uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 11 i art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm. - zwana dalej, ustawą). Artykuł 17 ust. 1 pkt 11 ustawy stanowi: "1. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy: 11) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi." Z kolei art. 50 ust. 6 ustawy zawiera normę kompetencyjną, która mówi, iż: "rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również, tryb ich pobierania." W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż załącznik nr 1 i 2 do przedmiotowej uchwały w sposób istotny narusza art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Załącznik nr 1 określa wykaz czynności w ramach usług opiekuńczych wykonywanych w domu świadczeniobiorcy, natomiast załącznik nr 2 zawiera wykaz czynności w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych w domu świadczeniobiorcy. Ustawa w art. 50 ust. 3 oraz ust. 4 ustala definicję, odpowiednio, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem /ust. 3/. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowymi /ust. 4/. Należy zatem zauważyć, iż Rada Miejska Wrocławia poprzez określenie w załącznikach do uchwały nr XXV/2092/04 wykazu określonych czynności prowadzonych w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych wykracza poza kompetencje przewidziane w art. 50 ust. 6 ustawy. Jak wspomniano rada gminy może, w ramach ustawowego upoważnienia, określić tylko warunki przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i ich odpłatności, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz tryb ich pobierania. Rada gminy nie ma kompetencji do odrębnego definiowania i konkretyzowania rodzaju wykonywanych czynności w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych i poprzez ustanowienie takiego wykazu czynności narusza art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi Rada Miejska Wrocławia stwierdziła, iż nie podziela zawartego w niej stanowiska organu nadzoru. Zaskarżona częściowo uchwała jest aktem prawa miejscowego regulującą w sposób szczegółowy warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Adresatem tych norm prawnych jest szeroki i anonimowy krąg mieszkańców Wrocławia, dla których muszą być one czytelne, precyzyjnie określające ich prawa i obowiązki w zakresie świadczenia na ich rzecz wspomnianych usług. Ustawodawca formułując w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej definicje usług uczynił to w sposób bardzo ogólny dopuszczając tym samym do powstania znacznego obszaru dowolności interpretacyjnej tych pojęć. Gmina organizująca i wykonująca przedmiotowe usługi w ramach zadań własnych o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy) i wydatkująca w związku z tym środki własne musi mieć zapewnioną samodzielność i prawo do stanowienia o standardach czynności wchodzących w skład usług. Wbrew argumentacji Organu Nadzoru zawartej w skardze uprawnienie Rady Miejskiej Wrocławia do stanowienia o czynnościach świadczonych w ramach usług wynika właśnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż ściśle wiąże się ze szczegółowymi i przyznawania i odpłatności, także stosowania ulg i zwolnień odnośnie tych świadczeń pomocy społecznej. Podkreślono, iż zabieg kwalifikowania przedmiotowych czynności w uchwale spełnia jednocześnie istotną rolę informacyjną dla klientów pomocy społecznej, odbiorców konkretnych usług. Rada Wrocławia podniosła ponadto, iż pod rządami poprzedniej ustawy o pomocy społecznej funkcjonowała, jako jej akt wykonawczy uchwała Rady Miejskiej Wrocławia o analogicznej tematyce i również zawierająca katalog usług opiekuńczych i nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Przepis delegujący ówczesną uchwałę nie odbiegał treścią od aktualnie obowiązującego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór między organem samorządowym a organem nadzoru w istocie dotyczy sposobu interpretacji norm zawartych w art. 50 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, powołanej wyżej. Powołane uregulowanie stanowi w ust. 1, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem /ust. 3/. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym /ust. 4/. Rada gminy określa, w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania /ust. 6/. Różnice interpretacyjne dotyczyły sposobu rozumienia normy kompetencyjnej art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważniającej radę gminy do określania, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze /.../ oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Organ nadzoru wywodził, że w ramach upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy nie mieści się kompetencja do definiowania i konkretyzowania rodzaju wykonywanych czynności w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, a ustanowienie takiego wykazu czynności narusza art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast, zdaniem organu gminy specyfikacja taka jest konieczna ze względu na ogólność definicji usług opiekuńczych oraz potrzebę uzależnienia reguł odpłatności, stosowania ulg i zwolnień od opłat za usługi od rodzaju świadczonej czynności opiekuńczej. Powołano się ponadto na walor informacyjny specyfikacji przedmiotowych czynności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze /z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi/; 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. Oznacza to, że przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do konkretyzowania i specyfikacji rodzaju czynności wykonywanych w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Wychodząc z niekwestionowanego założenia, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można jej konstruować, a normy te dla organów władzy publicznej muszą być wyraźnie w ustawie określone, stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części wykracza poza granice upoważnienia przyznanego radzie gminy. Na marginesie tylko należy zauważyć, że wykaz czynności w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, zamieszczonych w załącznikach nr 1 i 2 ma charakter enumeratywny /zamknięty/. Pozostaje to w sprzeczności z syntetyczną, otwartą definicją tych usług zawartą w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy, zakładającą możliwość zaspokojenia różnych, nie zawsze możliwych do przewidzenia czynności mieszczących się wprawdzie w zakresie definicji zawartej w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy, ale nie dających się pomieścić w ramach zamkniętego wykazu ustalonego przez Radę. Regulacja ta stawia ponadto na porządku pytanie o prawną możliwość zaspokojenia usług opiekuńczych mieszczących się wprawdzie w ramach pojemnej definicji zawartej w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, ale nie ujętych w wykazie konkretnych czynności zawartych w załącznikach do uchwały. Wpływu na wynik rozstrzygnięcia nie mógł mieć zarzut Rady, że wcześniejsza uchwała w sprawie, o analogicznej treści nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Przedmiotem kontroli jest wyłącznie uchwała zaskarżona i tylko ona może stanowić podstawę oceny Sądu. Uwzględniając powyższe oraz biorąc po uwagę fakt, że skarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej wyżej, w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm./. Sąd, zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że załączniki nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku, gdyż wobec stwierdzenia ich nieważności, istnieje niebezpieczeństwo stosowania regulacji wyeliminowanych z obrotu prawnego.