II SA/Go 674/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi PO S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz PO S.A. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r Nr [...] Starosta Powiatu na podstawie art.12 ust.4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U.Nr 100 poz.1085 z póżn.zm/ oraz art.104 kpa – odrzucił , dokonane przez PO SA, zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej – działka o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art.12 w/w ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy – 1 października 2001 r na której przed tą data nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia [...] czerwca 2004 r. Według ustaleń organu w dniu [...] czerwca 2004 r /data stempla pocztowego/ PO SA zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce położonej w [...]. Na podstawie analizy dokumentów w tym wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] organ ustalił ,że wskazana wyżej spółka powstała w wyniku połączenia spółki MZ Spółka Akcyjna /spółka przejmująca/ ze spółką CP Spółka Akcyjna /spółka przejęta/.Połączenie nastąpiło w dniu [...] maja 1999 r uchwałą nr [...] Zwyczajno Walnego Zgromadzenia na podstawie art.463 pkt.1 art.464 § 1,2 i 4 kodeksu handlowego /kh /. Ponadto wskazano, żę w tym też dniu podjęto uchwałę o zmianie nazwy firmy na P.O. Spółka Akcyjna ./PO SA/ W ocenie organu wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art.465§3 kh wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Jednocześnie organ wskazał, żę do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi tej nieruchomości. Dopiero na wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] lipca 2004 r przedstawiono wyniki badań/z 2004 r/ które nie zawierają stwierdzenia, że zanieczyszczenie powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r lecz są dowodem na to, żę aktualnie gleba i ziemia zawiera substancje wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi /Dz.U.Nr 165 poz.1359/ w ilościach przekraczających standardy. W ocenie Starosty nieprzedłużenie wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi oznaczało, że wnioskodawca nie wypełnił warunku nałożonego przepisem art.12 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r –Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zatem musiało skutkować odrzuceniem zgłoszenia na podstawie art.12 ust.4 w/w ustawy. Na skutek odwołania PO SA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja z dnia [...] maja 2005 r Nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Kolegium dokonało podsumowania ustaleń poczynionych przez organ I instancji i wskazało, żę trafnie ten organ przyjął do oceny stanu faktycznego dowód w postaci dołączonego do zgłoszenia "Raport o stanie środowiska gruntowo-wodnego na terenie Bazy [...], który został sporządzony przez specjalistów do spraw ochrony środowiska, uznając jednocześnie za nieuzasadniony zarzut podniesiony przez odwołującego się powołania biegłego w tej sprawie. Organ odwoławczy przyjął interpretacje art.12 w/w ustawy iż władający nieruchomością na której nastąpiło zanieczyszczenie wraz ze zgłoszeniem musi wykazać, iż grunt był już wcześniej czyli przed [...] pażdziernika 2001 zanieczyszczony , o czym świadczy obowiązek załączenia wyników badań potwierdzających ten fakt. Natomiast opis okoliczności powinien wskazywać , iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Kolegium uznało, że przedstawione wyniki badań nie potwierdzają ,żę zanieczyszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r lecz jak wykazał organ I instancji dowodzą, żę aktualnie gleba i ziemia nie spełania standardów określonych właściwymi przepisami. Odnosząc się do wywodów zgłaszającego, żę nie ponosi od odpowiedzialności za stan przejętych gruntów, Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że PO SA na mocy art.465 § 3 kh na podstawie sukcesji uniwersalnej wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej /CP /.Organ podkreślił , iż oznacza to przejęcie praw i obowiązków zarówno o charakterze cywilno-prawnym jak i wynikających z prawa administracyjnego, a szkoda w środowisku jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego i tryb oraz zasady jej naprawienia regulują przepisy prawa cywilnego. W konsekwencji Kolegium zanegowało stanowisko zgłaszającego, że zanieczyszczenia nieruchomości dokonał inny podmiot i uznało,żę zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2004 r dokonane zostało z naruszeniem art.12 ust.1 w/w ustawy. Skarge do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł PO SA i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego – art.465 § 3 kh poprzez błędne przyjęcie, żę dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego , art.12 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zgłaszający musi udowodnić, iż zanieczyszczenie dokonane zostało przez poprzedni podmiot, a takżę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art.7 i 77 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, żę ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Zgodnie z § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie /Dz.U.Nr 187 poz.1926/ w związku z§ 1 pkt.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U.Nr 187 poz.1827/ sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Mając powyższe na uwadze n mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w zakresie przedmiotowym określonym w art.3 § 2 w/w ustawy w tym i skargi na decyzje administracyjne w przypadku naruszenia prawa materialnego i formalnego które miało wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się uchybień organu administracji związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawę decyzji stanowił przepis art.12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U.Nr 100 poz.1085 z późn.zm/ Zgodnie z ust.1 tego przepisu władający powierzchnię ziemi ,w dniu jej wejścia w życie /1 października 2001 r/ na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby ,albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu Staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia należało dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot /art.12 ust.2 w/w ustawy/ Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że PO SA władał nieruchomością położona w [...] działka Nr [...] w dniu 1 października 2001 to jest w dniu wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r. Zgłoszenia zanieczyszczenia w/w nieruchomości w imieniu władającej spółki dokonał J.C. Kierownik Regionalnego Zespołu Prewencji pismem z dnia [...] czerwca 2004 r z data prezentaty organu I instancji 2 lipca 2004 r. Zgłoszenie to zawierało krótki opis dotyczący określenia przedmiotu sprawy i przybliżonego okresu spowodowania zanieczyszczenia , nie precyzowało jednak jakiego rodzaju zanieczyszczeń dotyczy /gleby, ziemi, czy czy przekształcenia terenu/ i nie dołączono do niego wyników badań lub innej dokumentacji. Na podstawie przedłożonych przez organ aktach sprawy administracyjnej brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia daty faktycznego dokonania zgłoszenia /brak koperty/ Jednakże z ustaleń organu I instancji zawartych w decyzji z [...] kwietnia 2005 r wynika, iż organ ustalał datę nadania w urzędzie pocztowym i była to data wymagana ustawa jako końcowy termin to jest [...] czerwca 2004 r. Rola Sądu zatem było ustalenie , czy przedmiotowe zgłoszenie spełnia określone przez ustawodawcę warunki formalne, aby możliwe było skorzystanie przez zgłaszającego z dobrodziejstwa przepisu art.12 ust.1 – tym bardziej iż okres od dnia 1 pażdziernika 2001 r jako daty wejścia w życie ustawy do dnia 30 czerwca 2004 r był wystarczająco długi na dokonanie formalnego zgłoszenia w sposób wymagany prawem. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organów administracji orzekających w sprawie, iż władający nieruchomością zobowiązany był przedłożyć wyniki badań potwierdzających kiedy do zanieczyszczenia doszło. Nie można ocenić jako właściwej rozszerzającej wykładni przepisu art.12.ust.2 w/w ustawy, gdzie jednoznacznie określono rodzaje dokumentów i oświadczeń ,które zgłaszający zobowiązany był dołączyć do zgłoszenia. Należy podkreślić, iż to do organów administracji publicznej należy ocena zgromadzonych dokumentów, pod kątem spełnienia wymogów ustawy, w tym ustalenia czasookresu zanieczyszczenia oraz podmiotu, który je spowodował. W tym celu organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego a w razie takiej potrzeby takżę do uzupełnienia materiału dowodowego. Należy podkreślić, iż ustawodawca mając świadomość faktu, iż przedmiotowe postępowania administracyjne wymagać może, w zależności od okoliczności danej sprawy podjęcia dodatkowych czynności procesowych lub przeprowadzenia dowodów, zakreślił starostom roczny termin dla rozpoznania i weryfikacji zgłoszeń. Stąd też niedopuszczalne jest pozaustawowe nakładanie przez organ na stronę ciężaru udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie organy ,jak wynika z akt administracyjnych nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń. Wskazać należy, że przepisy art.7 i 77 § 1 kpa zobowiązują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę. Organy I i II instancji powinny były ocenić stosownie do treści art.80 kpa – czy występują i są udowodnione okoliczności objęte hipotezą art.12 ust.1 i 2 cytowanej ustawy. Zasada prawdy obiektywnej określona w art.7 kpa dotyczy wszelkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika, z tego, że organ w odwołaniu od decyzji nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy, jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego . Stosownie bowiem do treści art.75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ale nie jest sprzeczne z prawem. Uwzględniając dyspozycję art.12 ust.1 w/w ustawy w trakcie przeprowadzanego postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przeanalizować czy zostały spełnione wymogi formalne zgłoszenia oraz czy zanieczyszczenie ziemi na przedmiotowej działce nastąpiło przed wejściem w życie ustawy. Są nie podzielił takżę motywów rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie następstwa prawnego, uznając za prawidłową wykładnię przepisu art.12 ust.1 omawianej ustawy, wskazaną przez stronę skarżącą. Nie można zgodzić się z wykładnią Samorządowego Kolegium Odwoławczego art.12 ust.1 w/w ustawy w zakresie odnoszącym się do sformułowanego przez PO SA w odwołaniu zarzutu ,że zanieczyszczenie ziemi spowodował inny podmiot i strona skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności z tego tytułu. Sukcesja określona w art.465 § 3 kh w sferze publicznoprawnej musi wynikać wprost z przepisów prawa publicznego regulującego prawa i obowiązki danego typu. W tym stanie rzeczy niezwykle istotne jest , aby ustalić w możliwie szeroki i zarazem precyzyjny sposób uregulowania dotyczące następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikających w aktów administracyjnych, czy też szerzej prawa administracyjnego /publicznego/. Konstrukcja art.12 w/w ustawy określająca warunki jakie musi spełniać zgłaszający aby skorzystać z dobrodziejstwa tejże ustawy i uwolnić się od ciążącego na nim jako władającym powierzchnia ziemi , przewidzianego w art.102 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska /Dz.U.Nr 62 poz.627/ obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej gleby jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art.12 ust.1 w/w ustawy w stosunku do następcy. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w tym przepisie ,ma na celu umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby i związany z tym obowiązek przeprowadzenia rekultywacji przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi już zanieczyszczonej prze poprzednio władającego. W przypadku przyjęcia stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art.12 w/w ustawy, czyniłoby ten przepis w wielu przypadkach martwym. Zasadnym zatem jest wskazanie, że literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających " powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw by z grona " władających " wyłączyć następców prawnych, oczywiście jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe a przeprowadzone postępowanie umożliwi ustalenie, że zanieczyszczenie spowodował rzeczywiście podmiot poprzednio władający nieruchomością. Odrzucając zgłoszenie organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii, czy strona skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w omawianym przepisie ,stając na stanowisku ,że sam fakt następstwa prawnego wyklucza możliwość jego zastosowania. Kwestie te powinny być wyjaśnione i ocenione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ.U.Nr 153 poz.1270/ Uwzględniając wniosek strony skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania przed sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w oparciu o art.200 wyżej cytowanej ustawy.