II SA/Go 679/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "R" spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...].07.2003 r. prezes zarządu "D" sp. z o.o. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie obiektu handlowo usługowego, budowie parkingu samochodowego – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta wraz z obszarem funkcjonalnym, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...].11.1994 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].12.2002 r. We wniosku tym wymieniono działki nr [...], na których planowana była inwestycja polegająca na budowie obiektu handlowo usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2 wraz z parkingiem. Ustalono, że działka nr [...] została zbyta spółce "SMP", która ustanowiła służebność polegającą na nieodpłatnym prawie przejazdu i Przechodu do nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. W dniu [...].02.2004 r. Burmistrz decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – na podstawie art. 40, art. 42, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: - budowie obiektu handlowo – usługowego; - budowie parkingu samochodowego położonych na działkach o numerze ewidencyjnym [...]. W dniu [...].12.2004 r. Starosta Powiatu postanowieniem znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia dla "R" sp. z o.o. na realizacje inwestycji: "Budowa parkingu dla samochodów dostawczych, rozbiórka istniejących budynków gospodarczych i garażowych" na działce budowlanej składającej się z działek o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu podano, że zdaniem organu w sprawie zastosowano błędnie przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tj. zastosowanie przy wydaniu decyzji nieistniejących przepisów prawa materialnego. Wskazano również na brak uzasadnienia decyzji jako jednego z najważniejszych składników rozstrzygnięcia administracyjnego, które zawierałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej. Wskazano ponadto na brak w decyzji nr [...] z dnia [...].02.2004 r. wytycznych szczegółowych dotyczących powierzchni sprzedaży obiektu handlowego, a zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnym elementem wniosku dla obiektu handlowego jest określenie powierzchni sprzedaży. Wskazano, że Starosta w przypadku wątpliwości dotyczących załączenia do wniosku przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, która zdaniem organu rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa skutkujących możliwością późniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zobowiązany do wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...].12.2004 r. Starosta Powiatu przesłał do Samorządowego Kolegium Odwołąwczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza z dnia [...].02.2004 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...].01.2005r. poinformowało R sp. z o.o. o wniosku. W dniu [...].02.2005 r. adwokat A.S. w imieniu "R" sp. z o.o. złożyła pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego złożony został [...].07.2003 r. – więc mogły mieć zastosowanie przepisy powołane w decyzji. W dniu [...].02.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło adwokat A.S. o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...].02.2005 r. Burmistrz na podstawie art. 113 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].02.2005 r. postanowieniem sprostował oczywistą omyłkę w decyzji nr [...] z dnia [...].02.2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...) w ten sposób, że w miejsce: "położonych działkach o numerze ewidencyjnym [...]" wpisano: "położonych działkach o numerze ewidencyjnym [...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w decyzji zaistniał błąd pisarski, gdzie zamiast wnioskowanego nr działki [...] został wpisany nr [...]. Z tego też względu wymieniono załącznik graficzny, który ujmuje zakres planowanej inwestycji. W dniu [...].03.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...].02.2004 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo – usługowego i budowie parkingu samochodowego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu podano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, organ może badać sprawę wyłącznie w granicach określonych art. 156 § 1 kpa, zaś stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym przepisie. Oznacza to, że konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że unieważniona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Wskazano, że Burmistrz w decyzji nr [...] z dnia [...].02.2004 r. rozpatrzył wniosek złożony przez prezesa firmy "D" sp. z o.o. z dnia [...].10.2003 r. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo usługowego i parkingu samochodowego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. Z akt sprawy wynika, że wniosek złożony w dniu [...].07.2003 r. do Urzędu Miasta dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu oznaczonego działkami [...] dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 wraz z parkingiem. Z wniosku wynikało, że komunikacja na działkę ma się odbywać od strony ulicy [...] poprzez działkę [...]. Do wniosku dołączono kopię mapy dla celów opiniodawczych, wykaz właścicieli i użytkowników oraz kopię z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie, z uwagi, że wniosek złożony został [...].07.2003 r. do jego rozpatrzenia zastosowanie miały przepisy ustawy z [...].01.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano nadto, że decyzja nr [...] została wydana w czasie, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta wraz z obszarem funkcjonalnym zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...].11.1994 r. – utracił moc obowiązującą z uwagi na treść art. 87 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Burmistrz po przeprowadzeniu rozprawy przedstawia Wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. W aktach administracyjnych przekazanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do rozpatrzenia brak jest dowodów potwierdzających, że Burmistrz przeprowadził rozprawę administracyjną. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne, nie spełnienie tego wymogu ustawy należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa – art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano ponadto, że integralną częścią decyzji powinien stanowić załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie (art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy). Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, iż uwidoczniono na niej teren oznaczony działką nr [...] podczas gdy w decyzji wskazano jako teren inwestycji działkę nr [...] – a strona we wniosku wskazała teren inwestycji działki nr [...]. Oznacza to naruszenie przepisu art. 41 ust 2 pkt 6 i art. 42, ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ rozszerzył granicę wniosku. Wskazano, że w sprawie zaistniała rozbieżność między treścią wniosku, treścią decyzji i tym co przedstawiono w załączniku graficznym. Na załączniku nie przedstawiono i nie oznaczono granic terenu działki nr [...] w ogóle. Jest to rażące naruszenie prawa, gdyż istotą przedmiotowego postępowania jest przede wszystkim precyzyjne określenie terenu zamierzonej inwestycji, zarówno przez wnioskodawcę jak i przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceny tej nie zmienia fakt wydania po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji postanowienia z [...].02.2005 r. prostującego oczywistą omyłkę nr działki [...] na nr [...] i dołączenie nowego załącznika graficznego. Zdaniem organu wymiana załącznika graficznego do decyzji po roku czasu od jej wejścia do obrotu prawnego jest niedopuszczalne, ponieważ błąd dotyczy merytorycznej strony a nie błędów pisarskich. Nie jest to mało istotny błąd, który można naprawić w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Wskazano nadto, że organ nie dokonał ustaleń jaki podmiot uprawniony jest do reprezentowania spółki w postępowaniu, wobec czego rażąco naruszył przepis art. 30 § 3 kpa. Decyzja została doręczona adwokat A.S. - 12.04.2005 r. oraz "R" sp. z o.o. - 15.04.2005 r. W dniu [...].04.2005 r. (data nadania) adwokat A.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazano, że zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku spójności pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem w postaci mapy są chybione, gdyż w danej decyzji omyłkowo wpisano zamiast działki [...] działkę [...] i w związku z tym dołączono mapę obejmującą między innymi zamiast działki [...] działkę [...]. Natomiast we wniosku złożony [...].07.2003 r. wskazano, iż komunikacja będzie odbywać się przez działkę nr [...], będącą własnością firmy "S", więc działka ta była wskazana we wniosku. Konsekwencją sprostowania numeru działki w treści samej decyzji było sprostowanie jej integralnej części, czyli załącznika graficznego, a sprostowanie załącznika graficznego może nastąpić jedynie poprzez jego wymianę na prawidłowy, co też organ I instancji uczynił. W odniesieniu do treści art. 85 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniono pogląd, zgodnie z którym – zdaniem wnioskodawcy – konkretną sprawę, która zawisła przed organem administracji publicznej organ ten rozstrzyga na podstawie wszystkich przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, tak jakby wniosek został załatwiony w dniu jego wpływu. Konsekwencją przepisu art. 85 ust. 1 ustawy jest brak ograniczenia czasowego w stosowaniu przepisów "starej ustawy" do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną. Z powyższego wyprowadzono wniosek, że w sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto wskazano, że K.S. był upoważniony do reprezentowania "D" sp. z o.o., co wynikało z KRS, który jest jawny i okoliczność tę każdy może sprawdzić. SKO nie wykazało, że wyżej wymieniony nie był upoważniony do reprezentowania spółki, więc nie może twierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie art. 30 § 3 kpa. Podano, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Z tego też względu zdaniem wnioskodawcy ewentualne naruszenie przepisów prawa w wyniku błędnej ich wykładni nie spełnia warunku oczywistości i tym samym nie może być uznane za rażące naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W dniu [...].05.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, że istotne w sprawie jest ustalenie zakresu żądania określonego wnioskiem z dnia [...].07.2003 r. i porównanie go z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu Burmistrz w decyzji wyraźnie oznaczył nieruchomości, na których miała być zlokalizowana inwestycja. To, że takie działanie organu było celowe i świadome potwierdza oznaczenie przedmiotu inwestycji na załączniku graficznym, który stanowi integralną część decyzji. Organ nie może samowolnie zmieniać zakresu inwestycji, czy jej lokalizacji. Kolegium wskazało, że przepis art. 85 ust. 1 nie przedłuża terminu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne, a to skutkowało rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do wykazania upoważnienia występowania w imieniu "D" stwierdzono, że organ w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje oceny decyzji pod kątem kwalifikowanych wad postępowania, a nie uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez ten organ. Natomiast w aktach postępowania prowadzonego przez Burmistrza brak było odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, czy statutu spółki. Decyzja ta została doręczona adwokat A.S. w dniu [...].05.2005 r. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2005 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy i przedstawieniem Wojewodzie warunków zabudowy w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Wskazano również, że organ naruszył przepisy poprzez przyjcie, iż reprezentacja skarżącej spółki była nieprawidłowa, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 30 ust. 3 kpa, a co za tym idzie nieważnością wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 133 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przedłożonych przez organ aktach brak jest pełnomocnictwa do reprezentowania "R" sp. z o.o. przez adwokat A.S.. Decyzja z dnia [...].03.2005r. została doręczona zarówno "R"sp. z o.o. jak i adwokat A.S.. Z akt postępowania wynika iż postanowieniem z [...].08.2004r. (sygn. akt [...] zmieniono dane spółki z "D" sp. z o.o. na "R" sp. z o.o. Z uwagi na powyższe należy uznać, że decyzja z [...].03.2005r. została doręczona spółce- pomimo, że zaadresowana została do K.S. "D" sp. z o.o. Na potwierdzeniu odbioru widnieje jednak pieczęć "R" sp. z o.o. i podpis osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. W aktach administracyjnych brak jest jednak pełnomocnictwa lub innego dokumentu z którego wynikałoby umocowanie do działania w sprawie administracyjnej dla adwokat A.S.. Z akt nie wynika by wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został przez stronę ( lub przez pełnomocnika strony). W przypadku braku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśnienie w postępowaniu kwestii związanych z pełnomocnictwem stanowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 32, art. 33 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona może udzielić pełnomocnictwa w takim zakresie w jakim uzna to za stosowne. Strona nie będąca osobą fizyczną może ustanowić pełnomocnika za pośrednictwem swoich ustawowych lub statutowych organów. Pełnomocnik natomiast jest obowiązany przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ administracji publicznej bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem. Nadanie biegu dla wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonemu przez adwokata, który nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem strony, doprowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji organu wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z akt sprawy nie wynika by Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważało dopuszczalność złożenia przez adwokata wniosku. Nie wynika również na jakiej podstawie w sprawie administracyjnej brał udział adwokat. Sąd nie miał możliwości dokonania oceny czy działający w imieniu strony adwokat był w ogóle umocowany i czy umocowanie to było prawidłowe, a co za tym idzie czy strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ dopuszczając do działania w imieniu strony – adwokat A.S.. W aktach sprawy powinien być oryginał pełnomocnictwa albo jego urzędowy odpis. Z uwagi na powyższe Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Z tego też względu w przeprowadzonym ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności musi rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności prowadzenia postępowania na podstawie złożonego przez adwokat wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe należy również dokonać ustaleń dotyczących czy strona w toku postępowania miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogło się ostać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku. A. Juszczyk-Wiśniewska M. Bohdanowicz M. Ruszyński