II SA/Gl 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie NSA Łucja Franiczek, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 08 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza M. z [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu postępowania [...]zł ([...] zł ). Burmistrz M. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 i art. 63 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z zm.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy pod zabudowę wielorodzinną : zagospodarowanie terenu działki A dla potrzeb projektowanego "Zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych" w M. przy ul. A ustalił żądane warunki zabudowy wielorodzinnej. Zagospodarowanie terenu działki A polegać będzie na urządzeniu : maksymalnie 60 stanowisk parkingowych; ogródka zabaw dla dzieci, wykonaniu nawierzchni utwardzonej dla komunikacji pieszej i kołowej wewnątrz osiedlowej, budowie wiaty śmietnikowej oraz kontenerowej stacji transformatorowej, a także kanalizacji deszczowej oraz sieci energetycznej oświetleniowej. Wskazano w decyzji, iż teren inwestycji usytuowany przy ul. A, a działka posiada powierzchnie [...] m2 . Analiza stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji wykazała, że jest to teren niezabudowany, przylegający od północnego-zachodu i północy do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z przeciwnej strony znajdują się tereny na których przewiduje się realizację budynków wielorodzinnych wnioskodawcy, a zarazem teren poprzez który odbywać się będzie komunikacja z drogą publiczną – ul. A i równocześnie teren dla potrzeb którego będzie realizowane zagospodarowanie działki A. Od południa i południowego zachodu działka nr A, będąca działką nieuzbrojoną, przylega do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenu przedszkola. W decyzji zawarto także określenie sposobu zagospodarowania, warunki i wymagania związane z ochroną przyrody, kształtowaniem ładu przestrzennego, ochroną środowiska i zdrowia ludzi, ochroną przyrody, dziedzictwa kulturowego, a także warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że decyzja spełnia wymagania art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. C. i A. A.. A. C. podniosła, że działka A, została w 1987 roku "zbyta w trybie wywłaszczenia" i obecnie – ponieważ nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia – ona ubiega się o jej zwrot. Nadto podkreśliła, że działka ta stanowi pas ochronny dla zabudowań indywidualnych, a jej przeznaczenie na parkingi i śmietniki narazi ją i właścicieli pozostałych domów jednorodzinnych z ogrodami na bezpośrednie działanie spalin i hałas samochodowy. A. A. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1, 47 pkt 1 lit. a i b. art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 55, art. 56 ust. 1, art. 74 ust. 1,2, art. 85 pkt 1, art. 98 ust. 1 pkt 1, art. 112 pkt 1. art. 121 pkt 1 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Twierdził także, iż organ I instancji naruszył art. 10 § 1 kpa w związku z nie stworzeniem możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została podjęta zgodnie z prawem. Organ ten bowiem dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jak również stanu faktycznego i prawnego terenu na którym inwestor zamierza realizować inwestycję. Ustosunkowując się do odwołań organ wyraził pogląd o braku związku roszczenia o zwrot nieruchomości objętej wnioskiem z ustaleniem warunków zabudowy na tej nieruchomości, a to z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza interesu osób trzecich. Natomiast interesy osób trzecich zostały zabezpieczone w decyzji ( pkt [...] ) m. innymi przez stwierdzenie, że uciążliwości związane z realizacją zamierzenia nie mogą wykraczać poza teren do którego inwestor posiada tytuł prawny. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki jakie powinien spełniać inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę, a kontrola projektu budowlanego m. innymi pod względem zgodności z przepisami ochrony środowiska nastąpi dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. A. – właściciel działki nr B sąsiadującej z działką objętą zaskarżoną decyzją, zarzucił że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. Działka objęta tą decyzją nie sąsiaduje bowiem z żądną działką zabudowaną blokami. Działka skarżącego jest dostępna z drogi publicznej – ul. A, podobnie jak działki dla których ustalono dopiero warunki zabudowy dla budowy czterech wolnostojących budynków wielorodzinnych. Natomiast osiedle wielorodzinne tzw. "[...]" ( już zrealizowane ) nie jest dostępne z ul. A, ale ulicy położonej po jego przeciwnej stronie – ul. B. Skarżący podniósł także iż Burmistrz M. jest właścicielem spółki samorządowej będącej inwestorem, do której działkę nr A wniósł jako aport. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem w jego ocenie projektowane zamierzenie stanowi inwestycje towarzyszącą dla budowy czterech budynków wolnostojących wielorodzinnych. Działka nr A sąsiaduje z działkami na których prawomocnie ustalono warunki zabudowy dla realizacji czterech budynków wielorodzinnych, a wszystkie te działki posiadają włączenie do ul. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.) zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydatnie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Inaczej mówiąc, jeżeli chociaż jeden z tych warunków nie zostanie spełniony nie można ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Na potrzeby niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a to wobec faktu, iż organy orzekające w sprawie uznały, że warunek objęty tą normą został spełniony bowiem działka objęta decyzją nr A sąsiaduje z działkami na których ustalono warunki zabudowy dla realizacji czterech budynków wielorodzinnych, ( decyzją SKO z [...] r. nr [...]) a więc sąsiaduje z terenami zabudowy wielorodzinnej, jak i działki dla których ustalono warunki decyzją z [...] r., posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej – ul. A. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego stanowiąc, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy..." Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ust. 1 ustawy, który konkretyzuje się przede wszystkim w zapobieganiu rozproszenia nowej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. "Działka sąsiednia" jak to wynika już z samego brzmienia wyżej przywołanego przepisu musi być działką zabudowaną, a więc działką na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już przeprowadzone. Zabudowa ta powinna pozwolić na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz zagospodarowania terenu. Natomiast sąsiednia działka zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – zdaniem składu orzekającego – to nie tylko działka posiadająca wspólne granice z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków, ale także działka położona w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie. Z. Niewiadomski w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym C.H.- BECK Warszawa 2004, określa działkę sąsiednią jako "nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie". Oznacza to, że pojęcie sąsiedztwa można rozważać, jako obszar tworzący urbanistyczną całość, bowiem przy jego określeniu, należy uwzględnić wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające – jak wskazano wyżej – uznały, że działkami sąsiednimi, spełniającymi warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy są działki położone na wschód od działki nr A na których ustalono warunki zabudowy dla realizacji czterech budynków wielorodzinnych, a inwestycja przewidziana na działce nr A stanowi inwestycje towarzyszącą dla budowy tych wielorodzinnych budynków. Ustalenie w ten sposób istnienia działki sąsiedniej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1. Działki uznane w decyzjach za sąsiednie nie są bowiem działkami zabudowanymi, jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jedynie działkami dla których dopiero wydano decyzję o warunkach zabudowy ( decyzja SKO z [...] r). Oznacza to, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane bez wykazania, iż zamierzenie budowlane dla którego ustalono warunki, spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r., co przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające winny dokonać analizy zamierzenia objętego wnioskiem, przyjmując że działkami sąsiednimi są działki zabudowane położone na obszarze tworzącym urbanistyczną całość i mające dostęp do tej samej drogi publicznej. Ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy to w przypadku ustalenia, że został spełniony warunek z pkt 1 ust. 1 art. 61, w decyzji należy także odnieść się do pozostałych warunków wskazanych w tym przepisie – tj. pkt 2,3,4,5 ust. 1 art. 61 przez wyraźne wyartykułowanie w uzasadnieniu decyzji czy zostały one spełnione czy też nie i dlaczego. Tylko takie uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa i czyni decyzję zrozumiałą dla stron, czego wymagają zasady pogłębiania zaufania ( art. 8 ), udzielania informacji ( art. 9 ), a przede wszystkim praworządności ( art. 6 ). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, art. 134, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 ppsa.