II SA/Gd 1020/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 21 listopada 2002 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 136 ust. 3 art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543), odmówił dokonania zwrotu na rzecz D. C. nieruchomości położonej w D., gmina, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 0,50 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu organ wskazał, że małżonkowie D. i M. C. sprzedali przedmiotową działkę w 1988 r. Skarbowi Państwa – Okręgowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w G. w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na potrzeby rozbudowy oczyszczalni ścieków. Nabycie przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z dnia 6 kwietnia 1983 r. o zatwierdzeniu planu rozbudowy oczyszczalni ścieków wraz z 500 m strefą ochrony sanitarnej. Działka ta stanowi obecnie własność Gminy we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji G. (PEWiK) i znajduje się w obszarze planu realizacyjnego rozbudowy oczyszczalni ścieków wraz z 500 m strefą ochrony sanitarnej. PEWiK G. odmówił D. C. wydzierżawienia przedmiotowej działki wzywając ją jednocześnie do opuszczenia i rozbiórki znajdujących się tak obiektów oraz uporządkowania terenu po prowadzonej działalności produkcji rolnej. Wnioskodawczyni wystąpiła o zwrot wskazanej nieruchomości po uzyskaniu niepotwierdzonych informacji o zamiarze sprzedaży tej działki przez jej właściciela Gminę. Organ administracji uznał, iż brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, albowiem nie wydano odnośnie tej nieruchomości żadnej decyzji wywłaszczeniowej i nadal obowiązuje decyzja z dnia 6 kwietnia 1983 r. o zatwierdzeniu planu rozbudowy oczyszczalni ścieków wraz z 500 m strefą ochrony sanitarnej, według której działka znajduje się w zasięgu strefy ochronnej oczyszczalni ścieków. Organ wskazał, że w świetle przedstawionej dokumentacji nie stwierdzono jednoznacznie dokonania wywłaszczenia, z uwagi na brak decyzji w tym przedmiocie, jak również nie wykazano istnienia przesłanki zbędności nieruchomość na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i M. C. wnieśli o jej uchylenie wskazując, że brak w aktach administracyjnych decyzji wywłaszczeniowej nie może wywoływać dla nich negatywnych skutków. W akcie notarialnym z dnia 15 lipca 1988 r., stwierdzono bowiem, że nabycia wskazanej działki dokonuje się w trybie art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem decyzja o wywłaszczeniu musiała być wydana. W toku procedury wywłaszczeniowej właścicieli utwierdzano w przekonaniu, że otrzymywana kwota ma charakter odszkodowania za wywłaszczenie. Skarżący stwierdzili, że od momentu wywłaszczenia mieszkają, gospodarują, używają i pobierają pożytki z przedmiotowej działki, co świadczy, że nie jest ona wykorzystywana na cel wywłaszczenia, a zatem jest na ten cel zbędna. Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciele zbyli nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia, nie mogą oni żądać jej zwrotu na podstawie przepisów obowiązującej ustawy. Ustawa ta nie zawierała przepisów dotyczących treści i formy umowy o przeniesienie własności nieruchomości, wobec czego znajdowały do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Umowa o przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa niezbędnej na cele publiczne jest umową sprzedaży, a Skarb Państwa w obrocie cywilnoprawnym korzysta z takiej samej ochrony w zakresie prawa własności, jak pozostali jego uczestnicy. Wobec tego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżący, którzy zbyli przedmiotową działkę na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży, nie mogą występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu, a zatem wszczęte przez nich postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na uchybienia procesowe, których dopuścił się organ pierwszej instancji niezawiadamiając o czynnościach postępowania (oględzinach) wszystkich stron postępowania i nie sporządzając z tej czynności protokołu. W skardze na tę decyzję D. C. i M. C. wnieśli o jej uchylenie wskazując ponownie, że brak decyzji wywłaszczeniowej w aktach administracyjnych nie zmienia charakteru wywłaszczenia, które nastąpiło w trybie art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, za odszkodowaniem. Nadto stwierdzili oni, że wobec zbędności wskazanej nieruchomości na cel wywłaszczenia, o czym świadczy jej użytkowanie przez skarżących nieprzerwanie od 14 lat na cele upraw rolnych, ziściła się przesłanka zwrotu wskazana w art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie została wymiona w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem do nieruchomości wywłaszczonych na jej podstawie nie stosuje się przepisów o zwrocie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew stanowisku organu odwoławczego w niniejszej sprawie wszczętej z wniosku D. C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16) Ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku, jest w istocie decyzją co do istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Ewentualna bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji zasadności wniosku dotyczącego zwrotu nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położonej w D. w Gminie nabytej w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez Skarb Państwa – Okręgowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G. (obecnie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji G. - PEWiK). W sprawie tej nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, przeciwnie istniała potrzeba oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) Stwierdzony przez organ administracji brak merytorycznych podstaw do uwzględnienia wniosku winien zatem co do zasady przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd uznał za niezasadne stanowisko organu odwoławczego, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127 ze zm.) Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 ustawy z 1997 r. stanowi zasadę ogólną, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na określony cel wywłaszczenia. Treść tego przepisu nie wprowadza ograniczenia pojęcia "wywłaszczenia" do "wywłaszczenia na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy". Zwrotowi podlegają zatem nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego kiedy nastąpiło wywłaszczenie, przy czym musiało ono nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej, w tym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. (vide: G. Bieniek, N. Hopper, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zachodnie Centrum Organizacji Warszawa - Zielona Góra 1998, str. 314) Przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", zawarte w art. 136 ust. 3 tej ustawy należy rozumieć nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Podkreślić nadto należy, iż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w art. 69 ust.1, przewidywała prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąc, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Interpretacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozbawiająca tego uprawnienia w odniesieniu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jest sprzeczna z zasadą równości wobec prawa. Przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Norma art. 216 cyt. ustawy nie eliminuje możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wcześniejszej ustawy wywłaszczeniowej, lecz zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów. Norma ta rozszerza bowiem zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa w innym trybie niż wywłaszczenie na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz na nieruchomości nabyte w szczególnym trybie wywłaszczenia regulującym wywłaszczenie na rzecz określonych podmiotów - państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Interpretacja art. 216 ustawy dokonana przez organ odwoławczy, zgodnie z którą brak wyraźnego wymienienia w nim ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowił negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości skarżącym jest zatem niezasadna. Art. 216 ustawy nie jest bowiem ograniczeniem czy wyłączeniem ogólnej zasady ustanowionej w art. 136 ust. 3 ustawy, a jedynie jej rozszerzeniem na inne niż "zasadnicze" przypadki wywłaszczenia, o czym świadczy użycie w redakcji tego przepisu zwrotu "stosuje się odpowiednio". Dokonanie przez ustawodawcę z dniem 22 września 2004 r. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 poz. 1492 ze zm.) nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. polegającej na wprowadzeniu w art. 216 ust. 2 pkt 3 zapisu, z którego wynika, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie świadczy o braku podstaw do stosowania przedstawionej powyżej wykładni art. 136 i 216 ustawy w poprzednim brzmieniu. Zakres tego przepisu posługującego się pojęciem nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa jest bowiem szerszy od pojęcia nieruchomości wywłaszczonych. Celem dokonanej zmiany nie było zatem wprowadzenie możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz także wprowadzenie możliwości zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie tej ustawy. Odnośnie zarzutu skarżących, iż brak w aktach decyzji wywłaszczeniowej co do zasady nie wyklucza możliwości ustalenia, iż nieruchomość przejęta została w trybie wywłaszczenia, wskazać należy, iż organ administracji nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności sprawy w tym zakresie. Skarżący w toku postępowania wskazywali na wywłaszczenie nieruchomości w 1986 r. W aktach administracyjnych znajduje się Protokół wzajemnego porozumienia z 23 października 1986 r., z którego wynika fakt zajęcia nieruchomości skarżących w związku z realizacją inwestycji polegającej na rozbudowie oczyszczalni ścieków na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, fakt sporządzenia opinii rzeczoznawcy ustalającej wysokość odszkodowania i wypłaty odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast z późniejszego aktu notarialnego z dnia 15 lipca 1988 r. obejmującego umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez M. i D. C. na rzecz Skarbu Państwa, wynika fakt sprzedaży nieruchomości w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, potrzebnej Państwu pod rozbudowę oczyszczalni ścieków. Organ administracji winien był w związku z podnoszonymi zarzutami ustalić okoliczności, cel i charakter zawartego porozumienia, oraz jego stosunek do zawartej później umowy, w tym czy dotyczyły one tej samej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, uwzględniając ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadają się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania nie podlega wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.