I SA/Wa 1001/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących K. i A. B. solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1001/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku K. i A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu [...] listopada 1995 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości N., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że zawiadomieniem z dnia 5 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło - na wniosek K. i A. B. - postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu [...] listopada 1995 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości N.. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu [...] listopada 1995 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wskazana decyzja nie narusza rażąco prawa, nadto nie występują inne ustawowo określone w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dochowując ustawowo określonego terminu K. i A. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r. Wnioskodawcy wskazali, iż otrzymana decyzja jest błędna i wysoce krzywdząca nadto zostały w niej zasugerowane argumenty przeciwko nim jako winnych z powodu braku odwołania, które to nie mają pokrycia z rzeczywistością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonując analizy wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu [...] listopada 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości N. ustaliło, iż decyzja ta nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności z powodu wystąpienia przesłanek wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 kpa, a w szczególności z powodu przesłanki zawartej w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa upoważnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem przepisów. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Kolegium ustaliło, że przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, ponadto wskazało, iż podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Uznało, że nie można zatem stwierdzić, że decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym, w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Reasumując organ uznał, że brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1995 r., bowiem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i A. małżonkowie B.. Decyzjom tym zarzucili rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156, art. 28, art. 227 oraz naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 7, art. 8, art. 21, art. 30, art. 64. Skarżący podnieśli, że jako właściciele nieruchomości nr [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] października 1995 r. i decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] zatwierdzających podział działki nr ewid. [...]. Wskazali, że decyzję z dnia [...] listopada 1995 r. otrzymali w dniu 18 listopada 2001 r., a o wydaniu postanowienia z dnia [...] października 1995 r. dowiedzieli się po 9 latach, tj. w maju 2004 r. w trakcie wglądu do akt sprawy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W.. Skarżący zarzucili, że organy Gminy L. dokonały nielegalnego zatwierdzenia podziału działki nr ewid. [...] z przeznaczeniem dla inwestorów Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" i z naruszeniem przepisu art. 28 kpa pozbawili ich prawa strony w tym postępowaniu. Ponadto organy Gminy L. wydały decyzje zezwalające na realizację budowy inwestycji osiedla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na gruntach o takim samym przeznaczeniu jak działki skarżących. Skarżący podnieśli, że złożyli w dniu 26 maja 2004 r. pismo do organu wraz z załącznikami w liczbie 28 sztuk kopi dokumentów, a organ bez odniesienia się do tych dokumentów wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję. Ponadto skarżący wskazali, że w uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w miejscowości O. w Gminie G., a ich nieruchomość położona jest w Gminie L.. Skarżący podnieśli również, że organ nie ustosunkował się do ich pisma z 24 czerwca 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego złożonych przez skarżących 28 sztuk dokumentów organ wskazał, że dokumenty te (w postaci teczki, w której znajdowało się 28 sztuk kopii dokumentów) stanowiące załączniki do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. zostały przez omyłkę załączone do akt pierwszoinstancyjnych i po wydaniu w dniu [...] marca 2005 r. decyzji w sprawie nr [...] zostały odesłane do organu pierwszej instancji, tj. Wójta Gminy L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezwłocznie wystąpiło o zwrot wyżej wymienionych dokumentów i po ich otrzymaniu zwrócono je skarżącym. Reasumując organ wskazał, że przedstawione przez skarżących zarzuty nie stanowią przesłanek do uwzględnienia skargi, wobec czego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest pod względem materialnoprawnym i procesowym (zbadanie, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Stosownie zaś do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym zarzutem skargi było doręczenie skarżącym decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w N., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], dopiero w dniu [...] listopada 2001 r. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wskazał, że pomimo, iż w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia skarżącym tej decyzji, jednakże treść pisma skarżących z dnia 9 stycznia 1996 r. skierowanego do Wójta Gminy L. wskazuje, że skarżący decyzję otrzymali. Jednakże w ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska organu, albowiem treść podania skarżących z 9 stycznia 1996 r. nie uprawnia do formułowania powyższego wniosku. Zacytowany w decyzji fragment podania odnosi się do wyrwanego z kontekstu zdania "zważywszy, że dowiedzieliśmy się o tej decyzji w listopadzie 1995 r.". W istocie podanie skarżących z dnia 9 stycznia 1996 r. jest prośbą o zmianę zagospodarowania części działki nr [...], o czym świadczy już pierwsze jego zdanie. Również w dalszych wywodach tego dokumentu mowa jest o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który skarżący uznają za krzywdzący. Zdaniem Sądu czynności prawne odnoszące się do tego planu zostały w podaniu określone potocznym pojęciem "decyzja". W podaniu nie ma natomiast żadnej wzmianki odnoszącej się do decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że organ dokonał dowolnej oceny tego dowodu. Podnieść wszakże należy, że pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem w dniu 9 lutego 2006 r. nie zakwestionował faktu doręczenia skarżącym decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. dopiero w dniu 18 listopada 2001 r. Nietrafne jest także stanowisko organu w kwestii skutków prawnych nie złożenia od decyzji odwołania oraz braku doręczenia decyzji. Nie złożenie odwołania jest okolicznością, która nie miała żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji Wójta Gminy L.. Odnosząc się zaś do skutków prawnych braku doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1995 r., należy zwrócić uwagę na to, że decyzja nie doręczona stronie, a znajdująca się w aktach organu, jest tylko projektem decyzji. To dopiero doręczenie decyzji stronie (czynność materialno-techniczna) wywołuje skutek prawny z tą chwilą. Od tej daty decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Skoro sporna decyzja doręczona została stronom w dniu 18 listopada 2001 r., to dla oceny jej legalności w postępowaniu nadzwyczajnym, wiążący jest stan faktyczny i prawny z tej daty. Tymczasem w decyzji doręczonej 18 listopada 2001 r. jako podstawę prawną wskazano przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomimo, iż ustawa ta już była uchylona, co oznacza, że decyzja ta dotknięta była jedną z wad z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy w obrocie prawnym znajdowały się dwie decyzje wydane na wniosek skarżących dotyczące tej samej nieruchomości będącej ich własnością, tj. oprócz decyzji z [...] listopada 1995 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działki [...],[...] i [...]. Podkreślić należy, że organ nadzoru dostrzegł istnienie w obrocie prawnym obydwu wyżej powołanych decyzji, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. Jednakże organ nie odniósł się do tych kwestii i nie wyjaśnił konsekwencji prawnych funkcjonowania dwóch ostatecznych decyzji w tej samej sprawie. Uszło uwadze organu, że decyzja z [...] kwietnia 1999 r. została wykonana w całości. Jak oświadczyli skarżący w toku rozprawy sądowej - w maju 1999 r. aktami notarialnymi w drodze darowizny przekazali na rzecz córek T. B. i B. S. działkę nr [...] i [...], a działkę nr [...] zachowali dla siebie. Wynika to również z akt administracyjnych. Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja doręczona 18 listopada 2001 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz, że była ona niewykonalna w dniu jej doręczenia, a więc dotknięta była ona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 3 i 5 kpa. Kwestie te uszły jednak uwadze organu. Tak więc organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżących dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji doręczonej 18 listopada 2001 r. weźmie pod uwagę powyżej omówione uchybienia procesowe.