VI SA/Wa 1756/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi L. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło: 1. na podstawie art. 58 § 1 i 2 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...] ; 2. na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku Prezydent [...] W. cofnął L. Ś. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Decyzja została doręczona adresatowi w sposób zastępczy poprzez pozostawienie jej, w dniu 18 kwietnia 2005 roku, w UPT, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w skrzynce pocztowej przynależnej do lokalu, w którym adresat zamieszkuje. W dniu 29 czerwca 2005 roku wpłynęło odwołanie L. Ś. od decyzji Prezydenta W. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołujący wnosił o poinformowanie go pisemnie o treści decyzji. Podniósł, iż nie mieszka pod adresem, pod którym doręczana była mu korespondencja, ponieważ pozostaje w konflikcie z byłą żoną i korespondencja do niego nie trafia. W ocenie organu, odwołanie L. Ś. zostało wniesione z uchybieniem terminu, w związku z czym nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie. Stanowi o tym art. 134 kpa, stanowiący podstawę stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotowa decyzję doręczono L. Ś. w sposób zastępczy, poprzez złożenie pisma w UPT i pozostawienie o tym fakcie informacji w skrzynce pocztowej, w jego miejscu zamieszkania. Zgodnie z art. 44 kpa pismo uważa się za doręczone z upływem 14 dni od dnia jego złożenia w urzędzie pocztowym, w sprawie niniejszej był to dzień 2 maja 2005 roku. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem 16 maja 2005 roku. Odwołanie zostało wniesione 29 czerwca 2005 roku, a więc z wielotygodniowym uchybieniem terminu wskazanym w art. 129 § 2 kpa. W przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że L. Ś. wniosek o przywrócenie terminu złożył, ale właściwie nie wskazał przyczyny uchybienia terminu. Fakt nieprzebywania w lokalu, w którym zamieszkiwał wraz z byłą żoną nie mógł być skutecznym usprawiedliwieniem. Nic wszakże nie stało na przeszkodzie sprawdzaniu korespondencji we właściwym urzędzie pocztowym, tym bardziej, iż widział o toczącym się postępowaniu, o którego wszczęciu był prawidłowo powiadomiony i już wtedy winien podać organowi prowadzącemu postępowanie właściwy adres do korespondencji, czego nie uczynił. Wniosek L. Ś. nie spełniał więc warunków przewidzianych art. 58 § 1 kpa. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. Ś. wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi celem merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. cofającej mu licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 42 § 1 kpa, art. 58 § 1 kpa i art. 134 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja Prezydenta W. została skarżącemu skutecznie doręczona dnia 2 maja 2005 roku i tym samym organ bezpodstawnie nie rozpatrzył merytorycznie odwołania, co narusza prawo skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ nadrzędny. Podniósł, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Gdyby jednak przyjąć, iż o wszczęciu postępowania został poinformowany, to wobec braku stosownego pouczenia przez organ o obowiązku informowania o zmianie miejsca zamieszkania skarżącemu nie można przypisać winy w uchybieniu terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Podniosło, iż bezspornym jest, iż skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, o czym był przekonany sam składając wniosek o przywróceni terminu do wniesienia odwołania. Nie dopełnił także obowiązku, wynikającego z art. 41 § 1 kpa, powiadamiania organu o każdej zmianie adresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić. Niezależnie od zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć o dopuszczalności jednoczesnego wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania z postanowieniem odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest - po myśli art. 134 kpa - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z ostatnio powołanego przepisu wynika także, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie administracyjne. Przesłankę wydanego w trybie art. 134 kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi jednak ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Oznacza to, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony jest niezgodne z prawem. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 roku S.A./Sz 306/98. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela je w całej rozciągłości. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje to, że L. Ś. wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tak więc, skoro przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2005 roku była prośba zainteresowanego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to należało ją /wniosek/ rozpoznać w pierwszej kolejności. Nie można przecież wykluczyć przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o stwierdzeniu uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony jest niezgodne z prawem, w szczególności z art. 134 kpa. Naruszenie przez organ przepisu art. 134 kpa czyni skargę zasadną, albowiem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe uchybienie stanowi zasadniczy powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od niego należało także rozważyć zarzuty skargi, albowiem podniesione w niej argumenty są istotne dla sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu. Skarżący kwestionuje skuteczność doręczenia postanowienia z dnia [...] lipca 2005 roku. Podnosi, że przedmiotowe postanowienie nie zostało mu prawidłowo doręczone, zatem nie może być mowy o uchybieniu terminu. W lokalu, na adres którego doręczono mu postanowienie w sposób zastępczy, nie przebywa. Nie został nigdy poinformowany przez organ o obowiązku powiadamiania o zmianie adresu. Nieskuteczność doręczenia, a nieprawidłowość doręczenia to dwa różne zakresy znaczeniowe. Nieprawidłowość oznacza niezgodność z przyjętą zasadą czy regułą. Natomiast nieskuteczność to nieprzynoszący określonego skutku, rezultatu. Przedstawione przez skarżącego okoliczności faktyczne na uzasadnienie skargi oraz analiza materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, iż skarżący zarzuca w istocie nieskuteczne doręczenie decyzji organu I instancji. Zgodzić się należy z organem, że treścią obowiązku wynikającego z art. 41 kpa, a spoczywającego na stronie oraz jej przedstawicielach i pełnomocnikach jest zawiadomienie organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Jednakże ze względu na wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę ogólną udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej, organ administracji publicznej ma obowiązek poinformować stronę postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu o obowiązku określonym w art. 41 § 1 kodeksu i skutkach jego zaniedbania (por. Z. Janowicz, Kodeks..., s. 142). Obowiązek ten organ realizuje niezwłocznie. Z dokumentów akt postępowania administracyjnego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że otrzymał on zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ natomiast nie wykazał, aby dopełnił obowiązku wymienionego w art. 41 § 1 kpa pouczenia o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadamiania o zmianie adresu, które wynikają z § 2 tegoż przepisu. Nie potwierdza tego faktu analiza zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani żaden inny dokument zawarty w aktach. Otrzymane przez skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawiera pouczenia o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 39-49 kpa jest doniosły prawnie. Z nim są związane skutki materialne i procesowe. Rozpoznając ponownie sprawę, organ w pierwszej kolejności rozważy więc skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku i w zależności od tej oceny doręczy ponownie przedmiotową decyzję, zgodnie z zasada przewidzianą w art. 109 kpa. Od oceny organu w tym zakresie zależeć będzie rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż w każdym przypadku niedoręczenia decyzji w sposób prawidłowy, organ I instancji zobligowany jest przepisem art. 109 kpa do jej doręczenia w sposób określony przepisami kpa. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w wyroku.