II SA/Gl 832/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA del. Sławomir Wojciechowski, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. i E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wydaną z upoważnienia Starosty B. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" Sp. z o.o. w M. pozwolenia na dobudowę serwisu przy istniejącym salonie samochodowym oraz przebudowę istniejącego budynku obejmującą zmianę konstrukcji dachu, zmianę elewacji oraz adaptacji pomieszczeń powarsztatowych, wraz z przebudową dróg i parkingów wewnętrznych, odprowadzeniem wód deszczowych oraz instalacjami wewnętrznymi na działce pgr nr A gm. J. w M.. Decyzją tą nałożono jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętych nim obiektów budowlanych. Orzeczono także, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki pgr. nr B , C, D i E gm. J. oraz nr F, G i H gm. kat. M. B.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr A znajduje się zgodnie z wypisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. ( część działki objęta pozwoleniem ) na terenie oznaczonym symbolem [...]– "Turystyka i rekreacja. Rezerwa terenu pod zjazd. Dopuszczalna stacja paliw, camping. Wykluczone przemysł, bazy budowlane, rzemiosło uciążliwe". Taki zapis planu ani jednoznacznie nie dopuszcza ani też nie wyklucza realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Udzielając pozwolenia wzięto jednak pod uwagę, że chodzi o rozbudowę już istniejącego salonu samochodowego, wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, poprzedzone pozytywną decyzją Wójta Gminy J. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ( z dnia [...] r.), wydaną w oparciu o taki sam zapis planu. W odwołaniu od tej decyzji Ł. i E. P. wnieśli o jej uchylenie jako wydanej ich zdaniem z naruszeniem treści art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzucili, iż nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu co uniemożliwiło im wzięcie w nim czynnego udziału. Ich zdaniem bezpodstawnie organ orzekający powołał się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., która w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Podnieśli, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane bez wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wydana w tym przedmiocie decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] r. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzją organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że do wszczęcia postępowania i do zawiadomienia stron w trybie art. 64 § 4 kpa doszło przez dokonanie ogłoszenia zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., zwanej dalej Prawem ochrony środowiska ). W ten też sposób zagwarantowano wszystkim stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu. Pomimo tego odwołujący się nie zgłosili zastrzeżeń co do spornego zamierzenia inwestycyjnego. Dalej organ stwierdził, że w związku z wejściem w dniu 11 lipca 2003 r. w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) decyzja o pozwoleniu na budowę, na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest już poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji był zatem upoważniony do wydania takiego pozwolenia bezpośrednio w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z treścią tego planu ( zgodnie z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ). Z tego też względu nie miała znaczenia okoliczność, że organ I instancji nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Sądu Ł. i E. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych ich zdaniem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podtrzymali co do zasady, zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzucili, iż sporna inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza lokalizację na tym terenie rzemiosła uciążliwego, a takim jest serwis samochodowy. Budowa takiego serwisu narusza ich interes prawny gdyż na działce sąsiedniej mają zamiar wybudować [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadny jest sformułowany w niej zarzut wydania decyzji organów obu instancji bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu skarżących wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu z naruszeniem treści w art. 15 kpa tj. wymogu dwuinstancyjności postępowania rozumianego jako powinność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Wymogowi temu, decyzja ta nie czyni bowiem zadość. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się bowiem ( tak przynajmniej wynika z jej uzasadnienia ) do rozpoznania sprawy w zakresie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Nie rozpoznał jej natomiast co do meritum, w zakresie wynikającym z treści art. 32 – art. 35 Prawa budowlanego. W szczególności nie poczynił organ odwoławczy jakichkolwiek własnych ustaleń co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który to obowiązek spoczywał na nim zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ogóle z decyzji tej nie wynika jakie jest w tym względzie stanowisko organu odwoławczego i to w sytuacji gdy wątpliwości w tym zakresie sygnalizował organ niższej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Kwestia ta budzi też zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości. Rację ma Wojewoda [...], że po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o pozwoleniu na budowę jest co do zasady poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy tylko w sytuacji gdy pozwolenie na budowę dotyczy terenu dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu ( art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. art. 59 ust. 1 tej ustawy oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ). Gdyby zatem przyjąć, że objęta postępowaniem w niniejszej sprawie inwestycja znajduje się na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony po 31 grudnia 1994 r. to pozwolenie na budowę mogło być wydane tylko na podstawie tego planu. Wówczas też bezprzedmiotowe byłoby wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby uznać wówczas za bezpodstawny. Ze zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak w dostateczny sposób, czy istotnie jak to przyjęły organy orzekające inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę mieści się w całości w strefie obowiązującego planu oznaczonej symbolem "[...]". Chodzi przy tym nie tylko o objęte tym pozwoleniem obiekty kubaturowe ( w tym budynki ) ale wszystkie elementy zagospodarowania terenu związane z projektowaną inwestycją. Na mapie zawierającej projekt zagospodarowania działki należało zatem zaznaczyć granice strefy planu o symbolu "[...]", czego nie uczyniono. Z tego też względu nie zostało udowodnione twierdzenie, że sporna inwestycja mieści się w całości w tej strefie planu i w ogóle na terenie dla której obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie zostało też zdaniem Sądu wykazane, że co do całości terenu inwestycji nie zachodziła potrzeba ustalenia dla niej warunków zabudowy terenu. Należy też podnieść, że wątpliwości budzi również prawidłowość sporządzenia projektu zagospodarowania działki. Nie wynika z niego aby został on sporządzony na aktualnej mapie w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zaznaczono na nim numerów geodezyjnych poszczególnych działek. W szczególności nie wynika z niego, która działka nosi nr G, o której to działce jest mowa zarówno w decyzji organu I instancji jak i w części opisowej projektu budowlanego. Na planie zagospodarowania nie zaznaczono też wszystkich charakterystycznych elementów np. odległości budynku od granicy południowo-wschodniej działki, czy też odległości parkingów od budynków i granic działki. Z przedstawionych akt nie wynika aby w ramach zagospodarowania działki nr A istniała komunikacja z jej północną częścią w której istnieją i są projektowane wejścia i wjazdy do obiektów budowlanych oraz gdzie jest projektowany m.in. zbiornik ścieków technologicznych oraz przewiduje się miejsce gromadzenia odpadów stałych. Z akt nie wynika też w dostateczny sposób aby inwestorka mogła dysponować na ten cel sąsiednią działką i aby ewentualne jej nowe wykorzystanie (sąsiedniej działki ) było zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym. ( Wtedy tylko należałoby je uznać za prawnie skuteczne.) Z projektu budowlanego nie wynika też w dostateczny sposób i nie było to przedmiotem rozważań organów obu instancji czy przewidziane na działce A miejsca postojowe zaspakajają i spełniają wymagania wynikające z Rozdziału 3 Działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. ). Nawet gdyby przyjąć, że teren objęty zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki znajduje się w strefie obowiązującego planu oznaczonej symbolem [...], to jak już zasygnalizowano nie rozważono należycie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi dla tej jednostki ustaleniami tego planu. W szczególności nie można zgodzić się w tym względzie z twierdzeniem organu I instancji ( jak już bowiem stwierdzono zaskarżona decyzja nie zawiera w tym względzie żadnych ustaleń i rozważań organu odwoławczego ), że przesądzające znaczenie ma okoliczność, iż w oparciu o taki sam zapis planu została wydana [...] r. przez Wójta Gminy J. pozytywna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na tej samej działce ( przed jej podziałem ) salonu samochodowego. Pomijając już okoliczność, że decyzja ta nie wiąże organu orzekającego w przedmiocie innej inwestycji oraz, że praktycznie nie zawiera ona żadnych rozważań co do zgodności objętej nią inwestycji z zapisami planu, należy zauważyć istotną różnicę między inwestycją polegającą na "dobudowie samochodowego salonu [...]" ( zobacz kserokopię tej decyzji – karta [...] akt organu I instancji ) a "dobudową serwisu przy istniejącym salonie samochodowym". Serwis ten z uwagi na projektowaną ilość stanowisk obsługi samochodów jest bowiem zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla którego może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko ( wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ... – Dz. U. Nr 179, poz. 1490 ). W świetle treści obowiązującego planu oraz treści w/w rozporządzenia z 24.09.2002 r. należało odpowiedzieć w szczególności na pytanie czy projektowany serwis samochodowy nie należy zaliczyć do "rzemiosła uciążliwego", o jakim w tym planie mowa i co podnoszą skarżący. Ponieważ organy obu instancji w ogóle na ten temat się nie wypowiedziały to pozostaje to również poza sferą przesądzających rozważań Sądu. Należy jednak stwierdzić, że dokonując w tym względzie ustaleń nie może mieć istotnego znaczenia okoliczność, że plan dopuszcza lokowanie na tym terenie stacji paliw. Inwestycja ta jest bowiem wyraźnie wymieniona w planie jako dopuszczalna i stanowi tym samym wyraz władztwa planistycznego gminy. Nie można zgodzić się też ze stanowiskiem Wojewody, że podanie do publicznej wiadomości informacji o jakich mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zastępuje zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę – zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy jednak stwierdzić, iż skarżący nie wykazali w dostateczny sposób aby naruszenie treści art. 64 ust. 4 Kpa mogło mieć w realiach tej sprawy istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. Wobec, jak wykazano wyżej, niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz skutkować naruszeniem prawa materialnego, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.