II SA/Gl 45/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006r. sprawy ze skargi R. M. i E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] 1. odrzuca skargę E. P.; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/GL 45/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na skutek wniosku R. M. z dnia [...] 2004 r. o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, iż decyzja Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] o przydziale lokalu zamiennego R. M. i J. M. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż powyższą decyzją z [...] r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. przydzielił na rzecz J. i R. M. lokal zamienny w budynku przy ul. [...]. Budynek ten nabyty został na rzecz Skarbu Państwa pod miejskie inwestycje. Z uwagi na fakt, iż inwestycje te nie zostały zrealizowane w całości, Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. orzekł o zwrocie powyższego budynku na rzecz byłych właścicieli. Przydział lokalu zamiennego nastąpił na podstawie § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych (Dz.U. z 1985r., Nr 40, poz. 196) w myśl którego lokale mieszkalne nie mogły być przydzielane na rzecz osób, które zostały wywłaszczone z własnego domu za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1994., Nr 105, poz.509) najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej został przekształcony w najem umowny. Natomiast w myśl art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm.) umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia wygasają z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja Starosty Z. o zwrocie nieruchomości przy ul. [...] utrzymana została przez Wojewodę [...], a skarga R. M. w tym przedmiocie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 15 października 2001 r. w sprawie II SA / Ka 1558 / 01 . Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie nastąpiło przydzielenie lokalu mieszkalnego w sytuacji, kiedy lokal ten najemcy nie przysługiwał. Z uwagi jednak na nieodwracalne skutki prawne w postaci przekształcenia się decyzji z dnia [...] r. w umowę najmu, a następnie wygaśnięcie tej umowy na skutek dokonanego zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, należało orzec, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. R. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż jej uzasadnienie zawiera jedynie cytaty aktów prawnych, źle zinterpretowanych i niezwiązanych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Ponadto nie wyjaśniona została kwestia, czy Prezydent Miasta Z., przeznaczając pod najem budynek, który miał być zwrócony byłym właścicielom, działał zgodnie z prawem. Odwołujący się zażądał precyzyjnej i jednoznacznej interpretacji powołanych w decyzji przepisów, jak i odniesienia się do dowodów zawartych w piśmie z dnia [...] 2004 r. przesłanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. W piśmie z dnia [...] 2004 r. , stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, R. M. wniósł o dokonanie interpretacji art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustosunkowanie się do opinii Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] 2002 r., Nr [...] oraz do wyroku NSA O/Z w Katowicach z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1558/01. Decyzją z dnia [...] r. , Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakimi było przekształcenia się decyzji z dnia [...] r. w umowę najmu, a następnie wygaśnięcie tej umowy na skutek dokonanego zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie można było stwierdzić jej nieważności a jedynie orzec, że wydana zostało z naruszeniem prawa. Z treści art. 158 § 2 k.p.a. wynika, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat lub gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ ograniczy się do stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa i do wskazania powodów, z których nie stwierdził nieważności decyzji. Odnosząc się do żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podniosło, iż nie jest kompetentne do oceny prawidłowości działań organów administracji, które doprowadziły do wydania decyzji o przydziale lokalu zamiennego, gdyż przedmiotem postępowania jest jedynie ocena prawidłowości decyzji własnej wydanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzje z dnia [...] r. , Nr [...] odnoszącą się do jego osoby, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł R. M.. Skargę złożyła na tą decyzję również E. P., ( Jedna skarga na tą decyzje została podpisana przez oboje skarżących ) . Pismo to zawierało również, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z., który zdaniem R. Ma., nie zajął od 2001 r. definitywnego stanowiska w przedmiotowej sprawie, a przez mylną i wadliwą interpretacje przepisów starał się ukryć sedno sprawy. Skarga w tym zakresie po jej rozdzieleniu została skierowana do odrębnego postępowania. W uzasadnieniu skargi, R. M. podniósł, iż Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania. Zarówno decyzja I instancji, jak i decyzja II instancji nie wyjaśniają istoty sprawy. Nie odniesiono się w nich do żądań i wniosków skarżącej. Decyzje te, zdaniem skarżącego, zostały wydane z pominięciem najważniejszych dowodów. Skarżący zarzuca, iż został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Ponadto o toczącym się postępowaniu nie zostały poinformowane wszystkie osoby mogące mieć interes prawny w tej sprawie. Wydane decyzje, zdaniem skarżącego są arbitralne i w uzasadnieniu przytaczają niesprawdzone przepisy prawne, nie mające zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie zgadza się z stwierdzeniem Kolegium, iż nie jest organem kompetentnym do oceny działań organów, które doprowadziły do wydania decyzji z [...] r., tylko jest właściwy do dokonania oceny decyzji własnej. Skarżący podnosi, iż decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wydane decyzje, zdaniem skarżącego, takiego uzasadnienia nie zawierają. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłanki do uznania naruszenia przepisów postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych zarzutów. W piśmie z dnia [...] 2005 r. stanowiącym uzupełnienie do skargi R. M. stwierdza, iż wniesiona przez niego skarga sprowadza się do tego, że nie zostało przeprowadzone postępowanie o które wnosił. Skarżący podnosi, iż żądał merytorycznego, zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Głównym jego celem było wyeliminowanie z obiegu wiele niedomówień i przekłamań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Lokal przyznany skarżącemu na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] był zamiennym lokalem mieszkalnym. Został przyznany w oparciu o § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych (Dz.U. z 1985r., Nr 40, poz. 196). Wbrew twierdzeniom organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. przepis ten w brzmieniu : ,, § 1. 1. Lokale mieszkalne podlegające zasiedleniu na podstawie decyzji administracyjnej przydziela się osobom: 1) przekwaterowywanym z zajmowanego lokalu mieszkalnego do lokalu zamiennego lub pozbawionym mieszkań wskutek klęski żywiołowej albo pożaru, jeżeli ich dochód miesięczny w przeliczeniu na jednego członka rodziny nie przekracza najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy lub nie zapewniono im przydziału lokalu spółdzielczego", wcale nie zakazuje osobom wywłaszczonym z nieruchomości za odszkodowaniem przydzielenia lokalu mieszkalnego zamiennego. Przepis ten dotyczył między innymi przydziału lokali mieszkalnych na podstawie decyzji osobom przekwaterowywanym z zajmowanego lokalu mieszkalnego do lokalu zamiennego. Lokal natomiast, w którym dotychczas zamieszkiwał skarżący został przeznaczony do wyburzenia pod inwestycje. Taki stan prawny w jakim była wydawana decyzji z [...] roku nie dawał podstaw do uznania z tego powodu, że została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe potwierdza również stanowisko przedstawiciela organu wyrażone w toku rozprawy, który stwierdził, iż to współwłaścicielowi należy się lokal, a taką osobą był Pan M.. Stanowisko to znajduje również oparcie w obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] roku stanie prawnym. Należy w tym miejscu przytoczyć § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych w brzmieniu: "Lokale mieszkalne, o których mowa w ust. 1, nie mogą być przydzielane osobom przekwaterowywanym z własnego domu wywłaszczonego za odszkodowaniem lub nabytego na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli osoby te otrzymują odszkodowanie (cenę wykupu) co najmniej w wysokości wkładu mieszkaniowego do spółdzielni mieszkaniowej i zapewniono im przydział lokalu spółdzielczego". W sprawie jest po za sporem, że R. M. nie zapewniono przydziału lokalu mieszkalnego spółdzielczego, nie otrzymał nawet takiej propozycji, a więc a contrario powstało uprawnienie do chociażby lokalu zamiennego. Co jest również dopuszczalne w przypadku otrzymania odszkodowania ( ceny wykupu ), ale w wysokości niewystarczającej na pokrycie wkładu mieszkaniowego do spółdzielni mieszkaniowej,. Okoliczność wysokości odszkodowania pozostawała po za sferą ustaleń organów administracji w niniejszej sprawie. Należy też zauważyć, że cytowany przepis ust. 3 § 1 rozporządzenia nie dotyczy lokali zamiennych, a taki właśnie został przyznany R. M.. Ustalony w zaskarżonej decyzji i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli jej legalności. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wymienia w uzasadnieniu pewne zdarzenia faktyczne zaistniałe na podstawie decyzji administracyjnych i kwituje powyższe stwierdzeniem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w sprawie mamy do czynienia z faktem przydziału lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy lokal ten najemcy nie przysługiwał. Z uwagi jednak na nieodwracalne skutki prawne polegające na przekształceniu decyzji najmu z [...] roku w umowę najmu, a następnie wygaśniecie tej umowy na skutek dokonanego zwrotu nieruchomości, należało zastosować przepis art. 158 § 2 k.p.a. . Organ administracji rozpoznając po raz pierwszy sprawę jaki przy ponownym jej rozpoznaniu nie dokonuje analizy prawnej przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] roku pod kątem jej zgodności z prawem. Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu organ administracji publicznej rozpoznając po raz pierwszy sprawę jaki przy ponownym jej rozpoznaniu naruszył w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie ( brak analizy przepisów, bądź wręcz pominięcie ) co miało wpływ na wynik sprawy w toku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku. W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego ( faktycznej sytuacji skarżącego w dacie wydania decyzji z dnia [...] roku ) na gruncie obowiązujących przepisów prawa zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie powyższych okoliczności. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie organ nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia, nie wskazał podstawy prawnej ani nie dokonał jej analizy. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. W sprawie nie została też wyjaśniona kwestia kręgu uczestników postępowania. Pierwotna decyzja z dnia [...] roku o przydziale lokalu zamiennego, której wzruszenia domagał się skarżący opiewała na dwójkę najemców- małżonków. Tę kwestię organ w ogóle przemilczał. Sąd odrzucił skargę E. P. na podstawie art. 58 § l pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). E. P. nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji administracyjnej, której adresatem był tylko R. M.. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że fakt uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej nie przesądza o wyniku sprawy, ani nie stanowi podstawy do jakichkolwiek roszczeń ze strony skarżącego. Sąd również w sprawie niniejszej nie jest uprawniony do udzielenia odpowiedzi na wszystkie pytania i wątpliwości zgłaszane przez skarżącego w toku sprawy w pismach, gdyż te pozostają po za sferą kognicji Sądu orzekającego w sprawie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.)