II SA/Op 386/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant referent Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], w sprawie przyznania zasiłku celowego w kwocie 80 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku T. R. z dnia 1 marca 2005 r. o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego, po uchyleniu przez Kolegium poprzednio wydanej decyzji z dnia 9 marca 2005 r., przyznającej zasiłek w wysokości 80 zł. Organ odwoławczy podał, iż w uzasadnieniu ponownej decyzji organ pierwszej instancji wziął pod uwagę dochód strony wynoszący 461 zł, kwalifikujący do zasiłku celowego, co jednocześnie wyklucza możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, natomiast ustalając wysokość przyznanego świadczenia wzięto pod uwagę z jednej strony niepełnosprawność strony oraz otrzymywaną pomoc w postaci posiłków wynoszącą 108,50 zł miesięcznie (3,50 zł × 31 dni), a z drugiej strony możliwości finansowe Ośrodka, posiadającego na wypłatę zasiłków celowych kwotę 183300 zł miesięcznie i liczbę 1503 wniosków, jakie wpłynęły w miesiącu lutym 2005, w związku z czym przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin o niskich dochodach wyniosła 120 zł, a dla osób samotnych 80 zł. Nie wzięto natomiast pod uwagę zadłużenia czynszowego, argumentując, iż spłata takiego zadłużenia nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Organ odwoławczy, przytaczając przepisy art. 2, 3 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, określające cele pomocy społecznej oraz zasady udzielania świadczeń w ramach tej pomocy, a w szczególności zasiłków celowych będących świadczeniami fakultatywnymi, uznał, iż wielkość udzielonego zasiłku została szczegółowo uzasadniona z uwzględnieniem sytuacji strony i możliwości finansowych organu, co nie naruszało zasad uznania administracyjnego. Ponadto, powołując się na stanowisko judykatury, za prawidłową uznał także argumentację w zakresie udzielania pomocy na spłatę zadłużeń. W skardze T. R. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, kwestionując interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej przez organy obydwu instancji i zarzucając, że gdyby pomoc była udzielana w wystarczającej wysokości, to nie powstałoby zadłużenie czynszowe. Powołał się na swoją trwałą i znaczną niepełnosprawność i podniósł, że mieszkanie jest niezbędną potrzebą bytową, natomiast przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N. są wypłacane dla osób samotnych zasiłki celowe wynoszące 200 zł. Do skargi dołączył kserokopie pisma kierowanego do Burmistrza N., dotyczące jakości obiadów oraz suchego prowiantu wydawanego na dni wolne, a także artykułu prasowego w tej sprawie. Poza tym w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2006 r., wskazał, że organ pomocy społecznej w N. ignorował korespondencję kierowaną przez skarżącego w latach 1999-2003, a nadto ponownie zakwestionował wysokość pomocy udzielanej na bieżące potrzeby, co powoduje zadłużenia czynszowe i prowadzić może do utraty mieszkania, a także zasady wliczania do zasiłku celowego pomocy tytułu posiłków, zasady świadczenia usług opiekuńczych oraz nieprzedstawianie zestawień kwot faktycznie udzielonych zasiłków ze wskazaniem statusu społecznego osób, którym przyznane zostały najwyższe świadczenia. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2006 r. skarżący zakwestionował wskazywane przez organy wyliczenie średniej kwoty zasiłku, podając, że pomnożenie liczby podań 1503 przez przeciętną kwotę zasiłku dla rodzin wynoszącą 120 zł daje kwotę 180360 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu, podnosząc ponadto, że udzielanie pomocy w formie posiłku nie stanowi przedmiotu postępowania określonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia wad w postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Pomoc społeczna, stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, może mieć formę zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany osobie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w tym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Określony został precyzyjnie jedynie krąg osób uprawnionych do uzyskania tego rodzaju świadczenia, wyodrębniony pod względem kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1). W przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca dopuścił możliwość uzyskania świadczeń z pomocy społecznej przez osoby spoza tego kręgu w formie specjalnego zasiłku celowego. Takie uregulowanie oznacza, że zakresy podmiotowe zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego wzajemnie się wykluczają. W tym miejscu należy wskazać, że jedna z podstawowych zasad, na jakich oparto pomoc udzielaną w trybie cytowanej ustawy, została sformułowana w art. 3 ust. 4, stanowiącym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc tę zasadę do pomocy udzielanej w formie zasiłku celowego stwierdzić trzeba, że decyzja oparta na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 K.p.a. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno - stosownie do art. 107 k.p.a. - znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tych decyzji jest ograniczona i powinna polegać na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także na badaniu zachowania granic uznania. Do Sądu należy zatem ocena, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej. Jeśli organ orzekający ma możliwość wyboru w sprawie rozstrzygnięcia, to sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli jest zobowiązany do badania czy organ administracyjny właściwie uzasadnił ten wybór i w konsekwencji czy podjęta decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności. Analizując w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, iż po ustaleniu sytuacji skarżącego i stwierdzeniu, że mieści się on w kręgu osób uprawnionych do zasiłku celowego, organ pierwszej instancji, rozstrzygając o przyznaniu kwoty 80 zł wyraźnie podkreślił, iż przyznana pomoc odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka. Podobnie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji ograniczonej ilości środków finansowych oraz dużej liczby osób ubiegających się o pomoc społeczną Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działał zgodnie z prawem, przyznając skarżącemu pomoc w wysokości przeciętnej kwoty zasiłku dla osób samotnie gospodarujących. Oceniając tak wyrażone stanowisko w świetle treści art. 107 § 3 K.p.a., nie można jednak uznać, że organy orzekające należycie uzasadniły możliwość spełnienia żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 1 marca 2005 r., w którym skarżący – podając, że uzyskiwane świadczenie nie pokrywa kosztów utrzymania i wnioskując o przyznanie zasiłku w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - wykazał wydatki poniesione w miesiącu lutym, dołączając fakturę za leki na kwotę 40,21 zł. Po pierwsze zauważyć należy, że organ rozpatrując wniosek, do którego dołączono również dowód poniesienia wydatków na leki, nie określił celu, na jaki zostało przyznane świadczenie, co stanowi naruszenie przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Szczegółowo odniesiono się jedynie do kwestii dotyczącej możliwości udzielenia zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych. Po wtóre - przedstawiając analitykę rozdysponowania środków, organ pierwszej instancji w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w czerwcu 2005 r. wykazał ilość podań złożonych w lutym 2005 r. Powyższe uchybienia uszły uwadze organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji uznaniowej w zakresie objętej przedmiotowym wnioskiem – poza wskazaniem celu przyznania świadczenia, określeniem w jakiej części uwzględniono wniosek oraz przedstawieniem wielkości środków pozostających do dyspozycji organu – powinno zawierać co najmniej określenie liczby wniosków o przyznanie pomocy złożonych w tym samym okresie rozliczeniowym. Dopiero te dane będą pozwalały na ocenę czy przyjęte zasady i kryteria, jakimi kieruje się organ przyznając świadczenia, były prawidłowe, czy też mogły ulec weryfikacji. Uwagi te mają szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, w której organ pierwszej instancji po przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 80 zł ponownie rozpoznawał wniosek i w tym czasie znana mu była liczba wniosków złożonych i rozpoznanych w miesiącu marcu 2005 r. Sąd kontrolujący decyzję, nie znając w pełni jej motywów oraz zakresu rozpoznania złożonego wniosku, nie może ocenić czy rozstrzygnięcie jest trafne. Poza tym podkreślić należy, że treść uzasadnienia decyzji uznaniowej powinna zapewniać, by strona postępowania administracyjnego nie pozostawała w przekonaniu, że jej słuszny interes nie został uwzględniony. Oceniając natomiast prezentowane przez organy obydwu instancji stanowisko odnośnie żądania udzielenia pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego, w którym organy wskazały – opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1996 r. (sygn. akt SA/Ka 2772/95, Pr. Pracy 1997 r., nr 5, str. 45) - że takie zadłużenie nie jest niezbędną potrzebą bytową, odnotować należy, że podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998 r. (sygn. akt I SA 1174/97, System Informacji Prawnej LEX nr 45813). W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wprawdzie powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane na gruncie art. 32 poprzednio obowiązującej ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej, jednak zachowują w pełni aktualność świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, którą nie zmieniono celów pomocy społecznej w zakresie przyznawania zasiłków celowych. W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że w dotychczasowym orzecznictwie wyrażano również odmienne stanowisko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II Łd 1393/98 – niepubl. oraz z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2037/02, System Informacji Prawnej LEX nr 149689), z którym identyfikuje się skład orzekający w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę zakres pomocy społecznej wynikający z art. 2 i 3 w zw. z art. 39 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. W powołanych wyrokach stwierdzono, iż z punktu widzenia zaspokajania potrzeb zakres pomocy społecznej nie jest ograniczony przedmiotowo i wymaga każdorazowo uwzględnienia wszelkich okoliczności w indywidualnej sprawie, przy czym przeznaczenie przez osobę ubiegającą się o przyznanie pomocy części uzyskiwanego dochodu na spłatę zadłużenia czynszowego może spowodować uszczuplenie jej budżetu, a tym samym pozbawić ją w tym zakresie środków do życia. Poza tym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy niewątpliwie do podstawowych potrzeb bytowych każdego człowieka, a istnienie zaległości czynszowych może prowadzić w konsekwencji do utraty tytułu prawnego do lokalu, co jest tożsame z utratą możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. W sytuacji, jeśli nie przekracza to możliwości finansowych organu, zasiłek celowy może być zatem przyznany na spłatę zadłużenia czynszowego. W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy również uwagę na możliwość uzyskania przez skarżącego dodatku mieszkaniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W konkluzji należało uznać, że naruszenie prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast naruszenie przepisów procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Z tych względów Sąd już nie odnosi się do zarzucanego przez skarżącego sposobu wyliczenia łącznej kwoty udzielanej pomocy z uwzględnieniem wartości przyznanych posiłków. Co do pozostałych zarzutów, jakie zostały podniesione w skardze i pismach procesowych, dotyczących jakości posiłków i zasad świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych oraz sposobu działania organu pomocy społecznej, wskazać trzeba, że nie odnoszą się one do zakresu objętego decyzją będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu i z tego względu nie mogą podlegać ocenie Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.