II SA/Lu 35/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Burmistrza z dnia [...]. znak: [...]; Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]listopada 2005 r. (Nr SKO.[...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza ,przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2005 r., (znak PS.[...]) w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że do organu I instancji w dniu 29 sierpnia 2005 r. wpłynął wniosek skarżącej D. L. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]września 2005 r. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Z kolei od tej decyzji odwołała się D. L. i podnosi, że decyzja pozbawiająca ją prawa do świadczeń jest dla niej krzywdząca. Stwierdza że do tej pory pobierała zasiłek z KRUS, który umowę dzierżawy honorował, stąd dziwi się dlaczego organ I instancji nie uwzględnia umowy dzierżawy. Potwierdza, że część pola wydzierżawiła, gdyż po śmierci męża nie jest w stanie, z dwójką małoletnich dzieci, prowadzić tego gospodarstwa jak i podnosi również argumenty dotyczące trudnej sytuacji rodziny. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. rodzicom, opiekunom prawnym, opiekunom faktycznym, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast co należy uznać za dochód, przy wyliczeniu prawa do świadczeń rodzinnych reguluje art. 3 pkt 1 ustawy. Przepis ten między innymi stanowi, iż dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto do dochodu zalicza się dochody z gospodarstwa rolnego, ponieważ w świetle art. 5 ust. 8a ustawy, obowiązującym od 1 września 2005 r., ustawodawca rozstrzygnął, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z pewnymi wyjątkami, które obejmują: - oddane w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; - gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; - gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej. Jednocześnie wyliczając dochód rodziny uprawniający do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Dlatego też orzekł organ II instancji z akt przedmiotowej sprawy wynika, że rodzina wnioskodawczyni w 2004 r. osiągnęła miesięczny dochód w wysokości 1.828,63 zł. Na ten dochód składa się roczny dochód wnioskodawczyni wykazany w zaświadczeniu urzędu skarbowego w wysokości 7.067,72 zł oraz dochody z gospodarstwa rolnego o pow. 6,3905 ha przeliczeniowe. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 609,54 zł, co przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do świadczeń rodzinnych, tj. 504,00 zł na osobę. Natomiast odnosząc się do faktu wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, na który powołuje się skarżąca, organ stwierdził, że zgodnie z w/w przepisami tylko dzierżawa dokonana na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz umowa dzierżawy zawarta w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu i Gwarancji Rolnej uprawniają do wyłączenia z dochodu rodziny wydzierżawionego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że inne umowy dzierżawy nie stanowią podstawy do wyłączenia dochodu z gospodarstwa rolnego z dochodu rodziny, co reguluje art. 8a ustawy. Ponadto, co wynika z analizy umów dzierżawy gruntów rolnych D. L., załączonych do akt sprawy, nie są to umowy zawarty stosownie do w/w przepisów, a zatem brak jest podstaw do wyłączenia z dochodu rodziny dochodu z gruntów rolnych oddanych w dzierżawę. Z kolei, dodał organ odwoławczy, fakt honorowania tych umów przez KRUS, jak podnosi skarżąca, nie uzasadnia zmiany stanowiska ponieważ są to różne organy i działają w oparciu o różne akty prawne. W tej sytuacji prawnej i faktycznej wyliczenia dokonane w skarżonej decyzji są prawidłowe, czyli potwierdzają, że dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do przyznania świadczeń rodzinnych. W skardze do sądu skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie przez organy prowadzące postępowanie i podtrzymuje zarzuty odwołania. W szczególności podnosi fakt, że z 6,39 ha oddała w dzierżawę 5,18 ha, gdyż sama nie dawała rady ich uprawiać. Ponadto, oprócz swojej trudnej sytuacji materialnej podnosi okoliczność choroby córki N., która nawet przebywała w szpitalu i jest pod stałą kontrolą lekarzy. Jednocześnie stwierdza, że od 2000 r. jest wdową i samotnie wychowuje dwójkę małoletnich dzieci – utrzymując się jedynie z renty, która miesięcznie wynosi 522 zł. Z tych względów wnosi o wnikliwe rozpatrzenie tej sprawy przez sąd. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne składane po wyczerpaniu środków zaskarżenia w zakresie ich zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje także spełnienie przez zaskarżoną decyzję wymagań zawartych w odpowiednich normach materialnoprawnych, proceduralnych jak i kompetencyjnych. Dotyczy to sposobu w jaki dokonywana jest wykładnia przepisów prawa materialnego oraz rezultat wykładni, prowadzący do przyjętej przez organ administracyjny kwalifikacji normatywnej określonych faktów. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), w zakresie wysokości dochodu rodziny stanowiącego podstawę przyznania świadczenia rodzinnego i nie jest on również kwestionowany w skardze. Ocenie prawnej sądu administracyjnego powinien natomiast zostać poddany sposób wykładni art. 5 ust. 8a powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz sposób ich zastosowania przez organy administracyjne jako podstawy kwalifikacji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wynika to z tego, że w art. 5 ust. 8a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta jest reguła dotycząca sposobu ustalania dochodu. Wskazuje ona na wliczenie do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego obszarów rolnych oddanych w dzierżawę. Jednak powyższa reguła zawiera wyjątek, stanowiący podstawę odmiennego traktowania gospodarstwa, czyli nie wliczania do powierzchni gospodarstwa obszarów rolnych oddanych w dzierżawę, jeżeli (pkt 1), część lub całość znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego oddano w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Oznacza to, że powyższy przepis zawiera odesłanie do innej ustawy, a zwrotem określającym zakres odesłania jest wyrażenie "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" czyli jest to powoływana już wyżej ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). W szczególności jest to art. 28 ust. 4 powyższej ustawy dotyczący zawarcia umowy dzierżawy w świetle którego za zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej uważa się, obok sytuacji, w której osoba ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, także sytuację wydzierżawienia gruntów na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków osobie nie będącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty; b) jego zstępnym lub pasierbem; c) osobą pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz d) małżonkiem osoby wymienionej w lit.b) oraz c). Natomiast nie budzi wątpliwości w tej sprawie spełnienie przez umowę dzierżawy gospodarstwa skarżącej powyższych warunków proceduralnych, przedmiotowych i podmiotowych. Przedmiotowa umowa dzierżawy została zarejestrowana w rejestrze dzierżaw pod nr 9/2000, co wynika z pisma UM w T. z dnia 21 czerwca 2004 r. będącego w aktach sprawy (k. nr 11). Z kolei pogląd organu odwoławczego dotyczący związku spełnienia powyższych przesłanek z warunkiem w ich ocenie zasadniczym, czyli uzyskaniem prawa do emerytury lub renty rolniczej, ponieważ dyspozycja art. 28 ust. 4 ustawy formułuje warunek zawarcia umowy dzierżawy "w celach emerytalno-rentowych...", co powoduje, że strona skarżąca nie spełniła powyższego podstawowego warunku jest chybiony. Dlatego też biorąc pod uwagę ratio legis ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, którym są świadczenia z tego ubezpieczenia, w związku z czym traktowanie umowy dzierżawy jako dowodu nieosiągania dochodu z gospodarstwa rolnego byłoby sprzeczne również z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie jest także prawidłowy. W ocenie prawnej sądu powyższa ocena organu nie znajduje uzasadnienia na gruncie przyjętych reguł interpretacji. Podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego, pozostaje wykładnia językowa, istotą której jest rekonstrukcja sensu wyrażeń i całej wypowiedzi zawartej w tekście normatywnym. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wówczas, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji. Jednak i w takim przypadku interpretator powinien odwołać się w pierwszej kolejności do reguł wykładni systemowej, opartej na tekście prawnym, a dopiero w dalszej kolejności, na gruncie argumentacji dodatkowej (uzupełniająco-korygującej) możliwe jest odwołanie się do reguł celowościowych, funkcjonalnych i aksjologicznych. W przypadku regulacji wyrażonej w art. 28 ust. 4 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników argumenty językowe nie budzą w ocenie sądu wątpliwości, wymagających sięgania do celu ustawy w kontekście skorygowania jej treści. Nie można np. abstrakcyjnie zaprzeczyć, że niektóre konstrukcje dozwolone przez prawodawcę mogą prowadzić do obejścia prawa. Nie można jednak przypisać automatycznego związku pomiędzy stwierdzeniem takiej możliwości i konkretną kwalifikacją odnośnie do danej czynności prawnej, a samo dostrzeżenie takiej możliwości nie usprawiedliwia w ocenie sądu sięgania do argumentu sprzeczności z celami ustawy, które, chociaż niewątpliwie dałoby się określić na podstawie całości tekstów obu ustaw, nie zostały wyraźnie w ich przepisach początkowych określone. W ocenie prawnej sądu regulacja odnosząca się do umowy dzierżawy zawartej "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" odnosi się do formy i sposobu zawarcia takiej umowy oraz do jej strony przedmiotowej i podmiotowej. W sytuacji, gdy wszystkie te wyraźnie wskazane w tekście prawnym aspekty zostają spełnione, brak jest podstaw do wymagania jeszcze jednego warunku, jakim byłoby nie wyrażone w tekście spełnienie celu umowy (uzyskanie prawa do emerytury lub renty) lub też, tym bardziej, samo uzyskanie tego prawa. Ponadto ustawodawca wskazując w przepisie art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych na możliwość wydzierżawienia całości lub części znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, dodatkowo oddzielił sytuację zawarcia takiej umowy od uzyskania prawa z systemu ubezpieczeń społecznych rolników, przysługującego jedynie w przypadku wydzierżawienia całości gospodarstwa. Oznacza to, że objęcie tą normą "części gospodarstwa" powoduje, że właśnie ewentualnie tę część należy uwzględniać w ramach dochodu uzyskanego przez rodzinę nie poprzez uwzględnienie dochodu z hektara przeliczeniowego lecz poprzez włączenie ustalonego czynszu dzierżawnego, który, co układa się w logiczny ciąg systemowo-funkcjonalny, w świetle dyspozycji ust. 8b tego przepisu, pomniejsza dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę tego gospodarstwa. Z kolei w ocenie sądu, odmiennej od wyrażonej przez właściwy organ odwołanie się do wykładni celowościowej przy rekonstrukcji pełnej normy, w istocie nie przeczy wynikom uzyskanym na drodze reguł językowych i systemowych. Podstawową kategorią, na której opiera się konstrukcja ubezpieczeń rolniczych jest zaprzestanie działalności (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy). Natomiast przyjęcie, że skoro w intencji ustawodawcy leży, aby warunkiem uzyskania renty lub emerytury rolniczej było zaprzestanie działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie oznacza, że samo zaprzestanie takiej działalności nie może prowadzić także do innych skutków związanych z możliwością uzyskania świadczeń rodzinnych. Stąd odwołanie się do celu prawodawcy w świetle sformułowania "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" należy rozumieć jako, obok spełnienia warunków formalnych, przedmiotowych i podmiotowych umowy dzierżawy, także spełnienie warunku faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności. Zdaniem sądu, umowa dzierżawy, zawarta w formie aktu notarialnego na 10 lat i zgłoszona do rejestru dzierżawy pod nr 9/2000 taki warunek normatywnej podstawy faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności spełnia, w zakresie dotyczącym 5,18 ha przedmiotowego gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę (wyrok SN z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. akt II URN 492/00, OSNP 2003/9/233). Konkluzję przyjętą przez sąd w niniejszej sprawie potwierdza także wykładnia porównawcza przeprowadzona na gruncie brzmienia art. 5 ust. 8a pkt 1 i pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tekst normatywny zawarty w pkt 1 wskazuje bowiem jedynie na oddanie pod określonymi tam warunkami gospodarstwa w dzierżawę, podczas gdy w pkt 3 ustawodawca mówi o oddaniu w dzierżawę "w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu obszarów wiejskich...". Zakładając racjonalność rezultatu pracy prawodawcy nie można nie przyjąć, iż gdyby prawodawca chciał powiązać umowę dzierżawy z pkt 1 z samą rentą, określiłby to w sposób analogiczny do tego, który pojawił się w pkt 3 tego przepisu. Ponadto także powołane przepisy o podatku rolnym nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy decydującego znaczenia. Treść tych przepisów ma znaczenie albo dla ustalenia pojęcia gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) albo powierzchni tego gospodarstwa (art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych), co nie ma bezpośredniego znaczenia dla osnowy decyzji odnośnie ustalenia wysokości dochodu uprawniającego do świadczenia rodzinnego. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien po pierwsze, poddać ponownej ocenie jako dowodu w sprawie umowę dzierżawy, stosownie do wykładni przeprowadzonej przez sąd administracyjny, jako spełniającą warunki przewidziane w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym ustalić kwestię jej zgłoszenia do odpowiedniej ewidencji gruntów i budynków. Po drugie, organ powinien w związku z powyższym, ponownie obliczyć dochód rodziny uwzględniając w ramach dochodów za 2004 r., jako roku poprzedzającego okres zasiłkowy, obok innych składników, dochody z czynszu dzierżawnego w okresie funkcjonowania umowy dzierżawy jeżeli w świetle wykładni powyższych przepisów zastosowanej przez sąd zostały spełnione wszystkie ustawowe wymagania oraz na tej podstawie w świetle dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzygnąć kwestię uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Ponadto w tym zakresie sąd podziela dotychczasową linię orzecznictwa wojewódzkiego sądu administracyjnego wyrażoną m.in. w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt 1002/05 i 1003/05) jak i będącego w aktach tych spraw wyjaśnienia Dyrektora Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej (Nr DSS-I-053-47-LP/05) w którym jednoznacznie stwierdził, że elementy formalne, przedmiotowe jak i podmiotowe związane z tego rodzaju umową dzierżawy wystarczały, jego zdaniem, do uznania umowy za spełniającą warunki określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.