I OSK 1092/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 931/05 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 931/05 uwzględnił skargę Z. T. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił Z. T. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Z. T. posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, który zajmuje w części ustalonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 lipca 2000 r. sygn. IV C 892/00 o powierzchni 17,85 m2. Odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego uzasadniono tym, że wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego są mniejsze od 15% dochodu jednoosobowego gospodarstwa wnioskodawcy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że ustalony przez Burmistrza Miasta [...] dochód gospodarstwa jest niezgodny ze stanem faktycznym, zaś postępowanie dowodowe zostało błędnie przeprowadzone. Badając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Wskazało, że dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W świetle tego przepisu w 2004 r. dochód Z. T. wynosił 753,93 zł miesięcznie. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą – w wysokości 15% dochodów gospodarstwa jednoosobowego (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) stanowi, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Z paragrafu 2 ust. 4 rozporządzenia wynika, że jeżeli wnioskodawca zajmuje część lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przy ustalaniu wydatków na mieszkanie uwzględnia się jedynie wydatki przypadające na tę część lokalu lub domu. Koszty eksploatacji przypadające na zajmowaną przez wnioskodawcę część lokalu wynoszą 95,83 zł. Liczony – zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia – dodatek mieszkaniowy dla Z. T. powinien wynosić 95,83 x 90 - 15% dochodu gospodarstwa (753,93 zł), tj. 113,09 (86,25 - 113,09). Z wyliczenia wynika jednoznacznie, iż wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego są niższe od 15% dochodu skarżącego i z tego względu dodatek mieszkaniowy nie może być mu przyznany. Niniejsza decyzja stała się przedmiotem skargi Z. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w przedmiocie uzyskiwanych przez niego dochodów, bowiem od dochodu nie została odliczona składka na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto skarżący wskazał, że z otrzymywanej renty płaci alimenty w wysokości 200 zł i ta kwota traktowana jest jako dochód dwukrotnie – jako dochód skarżącego i byłej żony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jednocześnie wyjaśniając, że do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Katalog zwolnień wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter zamknięty. Składka na ubezpieczenie zdrowotne nie została w tym przepisie wymieniona i z tego powodu nie można przyjąć, że dochód skarżącego jest niższy o tę składkę. Dochodem są także alimenty, które zalicza się do dochodu osób je otrzymujących i nie odlicza od dochodu osób płacących, bez względu na to, czy wynikają one z orzeczenia sądowego, czy płacone są dobrowolnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i całkowicie pominęły treść art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis art. 6 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych odnosi się do zasad ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego osobom, które zajmują lokale o powierzchni normatywnej większej niż określona w art. 5 ust. 1. Natomiast w tej sprawie lokal mieszkalny ma powierzchnię mniejszą niż normatywna. W takim przypadku dodatek mieszkaniowy ustala się, stosownie do art. 6 ust. 9 ustawy, w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi na ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 lub w ust. 2 pkt 1–3 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zastosowanie miał art. 6 ust. 9 ustawy określający zasady ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego osobom zajmującym lokale mieszkalne mniejsze lub równe normatywnej powierzchni. Dlatego w tej sprawie należało ustalić wysokość wydatków ponoszonych przez skarżącego na zajmowaną część lokalu i porównać tę kwotę z kwotą, jaką stanowi 15% dochodu skarżącego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą "P.p.s.a.", uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając go w całości, zarzuciło naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 704 ze zm.), 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika wprost, że dotyczy on wyłącznie zasad ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego dla osób, które zajmują lokale o powierzchni normatywnej większej niż określono w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Nie oznacza to zatem, iż zawarte w tym przepisie wskazania nie mają odniesienia do innych stanów faktycznych, m.in. takich jakie przewiduje ust. 9 tego przepisu, mającego, zdaniem Kolegium, zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi na ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1–3 lub ust. 2 pkt 1–3. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem Sądu pierwszej instancji, jakoby organy obu instancji pominęły art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, brak bowiem powołania się na ten przepis w decyzjach wcale nie świadczy o tym, że nie został on zastosowany w prowadzonym przez te organy postępowaniu administracyjnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, tego rodzaju formalne uchybienie nie powinno skutkować stwierdzeniem naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z decyzji organów obu instancji wynikało bowiem bezsprzecznie, iż skarżący zgodnie z wyrokiem Sądu orzekającym separację, zajmował jedynie część lokalu (17,85 m2) i ten aspekt został uwzględniony przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Podkreślono, iż uwzględniono nie tylko treść art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale także stosowne wskazania § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817). Zatem organy dokonały prawidłowego wyliczenia, z którego jednoznacznie wynika, iż wnioskowane przez skarżącego świadczenie mu nie przysługuje. Wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obliczone według wskazań § 2 ust. 2 rozporządzenia (95,83 zł x 90% = 86,25 zł) były niższe od 15% dochodu skarżącego, obliczonego zgodnie z postanowieniem ust. 9 w związku z ust. 1 pkt 1 art. 6 ustawy (753,93 zł x 15% = 113,09 zł). W tym kontekście Sąd pierwszej instancji naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że uchylenie decyzji organów obu instancji może jedynie spowodować nieuzasadnione przedłużenie postępowania w przedmiotowej sprawie i bezpodstawnie upewni skarżącego, że dodatek mieszkaniowy mu się należy. Tymczasem zaistniały stan faktyczny i prawny jednoznacznie wskazuje, że decyzje obu organów, po ponownym przeprowadzeniu postępowania będą takie same. Natomiast naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem przyjęto w doktrynie, brak takiego wpływu wystąpi również w sytuacji, gdy nawet w przypadku nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego decyzja byłaby taka sama. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną powtórzył argumenty podnoszone w skardze do sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom określonym w art. 176 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 174 tej ustawy i ma usprawiedliwione podstawy. Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą bowiem podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości. Za uzasadniony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. Podzielić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, że powołanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako naruszonego art. 6 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) bez wykazania jaki wpływ miało to naruszenie na treść decyzji nie spełnia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem decyzji. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy miało ono wpływ na wynik sprawy. O "wpływie" można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego niezbędne jest wykazanie jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały przez Sąd pierwszej instancji spełnione. Jako trafny ocenić należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 9 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Istotą dodatku mieszkaniowego uregulowanego ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc finansowa ze strony organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Zasady ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych określa przepis art. 6 ust. 1–11 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3–6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek, z tym że kwota podlegająca odjęciu od wydatków stanowiących podstawę ustalenia wysokości dodatku ogranicza się do odpowiedniej części dochodów gospodarstwa domowego, ustalonej procentowo w zależności od liczby osób należących do gospodarstwa domowego i wysokości ich dochodów. Definicję pojęcia wydatków zawiera przepis art. 6 ust. 3 ustawy, który stanowi, że są to świadczenia okresowe poniesione przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Rodzaj świadczeń kwalifikowanych jako wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy określa art. 6 ust. 4–6. Regulację dotyczącą normatywnej powierzchni mieszkalnej, która stanowi podstawę do przyznania dodatku oraz jego wysokość zawiera przepis art. 5, zaś kryterium dochodowe określają przepisy art. 3 i art. 6 tej ustawy. Sposób przeliczenia wydatków na normatywną powierzchnię lokalu został wyczerpująco wskazany w art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, że wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez powierzchnię normatywną, o której mowa w ust. 1. Z kolei przepis art. 6 ust. 9 cyt. ustawy stanowi, że jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1–3 lub w ust. 2 pkt 1–3. Z akt sprawy wynika, że przy ocenie uprawnień Z. T. do otrzymania dodatku mieszkaniowego organy obu instancji miały na uwadze okoliczność, że zajmowana przez niego powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza od powierzchni normatywnej, gdyż wynosi 17,85 m2. Uwzględniły więc zatem treść art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zauważyć jednak należy, że wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego zostały obliczone według wskazań § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), który z dniem 18 maja 2006 r. utracił moc albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. P 4/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 55, uznał, iż jest on niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze wyżej przedstawione uwagi i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej oceny wniesionej do sądu skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W związku z zrzeczeniem się przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono od rozstrzygnięcia w tym zakresie.