IV SA/Wa 2211/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Minister Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną na podstawie m.in. art. 60 ust. 3 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku "S.", o ustalenie warunków zabudowy dla budowy tymczasowej stacji tankowania samochodów gazem propan-butan na obszarze kolejowym - terenie zamkniętym przy [..], na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], W., odmówiono ustalenia warunków inwestycji dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że proponowana lokalizacja przedmiotowej stacji tankowania samochodów gazem znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy budynkami użytkowymi i usługowymi, docelowo przewidzianymi do likwidacji. Usytuowanie w tym miejscu stacji tankowania samochodów gazem utrwali zagospodarowanie terenu przewidzianego w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego W. na inne cele. Ponadto stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249, poz. 2500) budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem przyjętym w ust. 3 powołanego przepisu, w myśl którego przepisu ust. 1 nie stosuje się do budowli i budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Wskazany przepis jednoznacznie określa, że na obszarze kolejowym mogą być zlokalizowane jedynie obiekty kolejowe i inne służące obsłudze ruchu kolejowego. W odwołaniu, po przedstawieniu dotychczasowych starań o uzyskanie lokalizacji przedmiotowej stacji podniesiono, iż starający się uzyskał pozytywne stanowisko władającego terenem oraz upoważnienie P. S.A. do "wykonywania (...) wszystkich czynności niezbędnych do uzyskania przez firmę "S." decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę stacji LPG przy [...], na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], W., stanowiącej teren zamknięty." Ponadto odwołujący się podnieśli, że inwestycja ma charakter tymczasowy, zgodnie z posiadana przez nich umową dzierżawy przedmiotowego terenu, a zamierzona inwestycja nie pogorszy warunków estetycznych otoczenia. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, zgodnie z art. 60 ust. 3 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wojewoda. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga od inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku spełnienia warunków określonych przepisami powołanej ustawy oraz zgodności z przepisami odrębnymi, którymi w rozpatrywanej sprawie są przede wszystkim przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. Natomiast obszarem kolejowym w myśl ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789) jest określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do przewozu osób i rzeczy. Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja mieści się w obszarze kolejowym. W takiej sytuacji nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla proponowanego przedsięwzięcia. Ponadto wskazano, że posiadanie wymaganych prawem uzgodnień nie jest wyłącznym warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu pod inwestycję. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ja decyzją Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53, 54 i 57 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a także prawa procesowego, a zwłaszcza art. 6, 7, 8, 10, 77, 79, 80, 107 § 3 K.p.a. Co do naruszeń prawa materialnego, to zdaniem skarżących zamierzona przez nich inwestycja nie narusza powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie kolejowym, określających zasady usytuowania budynków i budowli w sąsiedztwie linii kolejowych, a rodzaj inwestycji realizowanej na terenie zamkniętym nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast naruszenia przepisów proceduralnych skarżący dopatrują się m.in. w pominięciu ich jako strony postępowania, braku formalnego wszczęcia postępowania oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu istniejącego, wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, a także właściwego uzasadnienia decyzji. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się kolejno do przedstawionych zarzutów w zasadzie powtórzono dotychczasową argumentację rozszerzając ją - w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. - o informację, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, przeprowadzając m.in. rozprawę administracyjną, a odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tezy, iż projekt decyzji organu pierwszej instancji nie został sporządzony przez urbanistę lub architekta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy tymczasowej stacji tankowania samochodów gazem propan-butan na obszarze kolejowym - terenie zamkniętym przy [...]. Zamierzona inwestycja - tymczasowa stacja tankowania samochodów gazem propan-butan miała być zlokalizowana na terenie, który nie jest objęty ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc ma charakter przestrzeni bezplanowej, stanowiącym obszar kolejowy, będący jednym z rodzajów terenu zamkniętego. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar (a więc geodezyjnie wymierny i dający się określić), na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Nieco inaczej rzecz ujmując, jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W każdym razie związek obszaru kolejowego z infrastrukturą kolejową jest niewątpliwy; odstępstwo od warunków usytuowania budynków lub budowli oraz wykonywania robót ziemnych w tym obszarze ("w sąsiedztwie linii kolejowej") jest dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego. Zgodę na takie odstępstwo lub odmowę w tym przedmiocie udziela właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 w związku z art. 54 powołanej ustawy). Obszar kolejowy jest jednym z rodzajów terenu zamkniętego, tj. zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu zamkniętego, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.). W myśl tej ostatnie ustawy tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwieństwie do ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poświęca terenom zamkniętym znaczną uwagę. Przede wszystkim zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych ustala się już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy), zaś w myśl art. 14 ust. 6 ustawy dla terenów zamkniętych nie sporządza się planu miejscowego, a inwestycja celu publicznego na terenach zamkniętych jest lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, wydawanej na podstawie przepisów odrębnych (art. 50 ust. 3 ustawy), zaś decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. (art. 60 ust. 3). Trzeba też zwrócić uwagę, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, określających warunki dopuszczenia zabudowy w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa, nie stosuje się m.in. do linii kolejowych. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że nie sporządza się planów miejscowych wyłącznie dla terenów zamkniętych, a jeżeli takie tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, to w takim planie ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, przy czym ograniczenia w ich zagospodarowaniu, z zakazem zabudowy włącznie, mogą dotyczyć tylko stref ochronnych. Ustawa nie formułuje natomiast bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji, już to celu publicznego, już to pozostałych, na tych obszarach - wymaga jedynie, by w odniesieniu do tego ostatniego rodzaju inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była wydane przez wojewodę. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że sam fakt objęcia terenów zamkniętych planem miejscowym niewiele zmienia w statusie prawnym tych terenów, gdyż ustawa zezwala jedynie na oznaczenie granic tych terenów w planie, bez możliwości ustalania związanych z tymi terenami zakazów i nakazów. Natomiast ustalanie warunków zabudowy na takich terenach zostało przez ustawę pozostawione w kompetencjach administracji rządowej, z przyznaniem wojewodzie właściwości organu pierwszej instancji w tych sprawach. W rezultacie o możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla różnego rodzaju inwestycji zamierzonych na terenach zamkniętych rozstrzygające znaczenie mają przede wszystkim, zgodnie z nazewnictwem przyjętym w ustawie, przepisy odrębne (szczególne, specjalne). Są to przepisy, które można określić mianem materialnego prawa gospodarki przestrzennej, odnoszące się do poszczególnych składników fizycznie rozumianej przestrzeni, które w przypadku braku planu miejscowego (bądź, jak w rozpatrywanej sprawie, wyłączenia wpływu planu na takie tereny) stanowią samodzielną podstawę prawną dla rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji administracyjnych) przesądzających bezpośrednio o sposobie zagospodarowania i wykorzystania tych terenów. W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej ustalenia stacji LPG na obszarze kolejowym takimi przepisami odrębnymi są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249, poz. 2500). To one, wraz z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stanowią podstawę wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy - stacji tankowania samochodów gazem propan-butan na obszarze kolejowym - terenie zamkniętym przy [...]. Przepisy, o których wyżej mowa, zakładają ograniczony zakres uznania organu administracyjnego, ograniczając wyraźnie możliwość odstępstw od generalnego zakazu lokalizowania innych obiektów niż infrastruktura kolejowa w obszarze kolejowym. Z materiałów zebranych w sprawie nie wynika, by konieczność takiego odstępstwa została udowodniona, przy jednoczesnym zachowaniu normatywnych odległości określonych w § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. W tej sytuacji odmowa ustalenia zamierzonej inwestycji była zgodna z obowiązującym prawem. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.