III SA/Wa 2563/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasadza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 194, 40 zł (sto dziewięćdziesiąt cztery złotych czterdzieści groszy). Wnioskiem z [...] czerwca 2005 r. M. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie zaległych składek na ZUS wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu powołał się na postanowienie komornika sądowego z [...] listopada 2002 r., którym umorzono prowadzone względem niego postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność egzekucji. Strona stwierdziła, iż z dokumentów komornika wynika, iż nie posiada ona żadnego majątku, utrzymuje się z renty obciążonej alimentami. Wnioskodawca oświadczył również, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz nie jest w stanie opłacać czynszu za mieszkanie. Decyzją z [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację majątkową wnioskodawcy oraz stwierdzono, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zobowiązań względem ZUS. Strona uzyskuje dochód umożliwiający prowadzenie skutecznej egzekucji. Sytuacja materialna zobowiązanego nie jest łatwa, lecz istnieje możliwość jej poprawy na przestrzeni dalszego okresu dochodzenia należności. Wnioskiem z [...] lipca 2005 r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację materialną oraz brak środków na spłatę powstałego zadłużenia. Podniosła, iż dalsze prowadzenie egzekucji zaległych składek uniemożliwi jej opłacenie niezbędnych kosztów utrzymania oraz zakup leków. Prezes ZUS decyzją z [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2005 r. stwierdzając, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, w uzasadnieniu ponownie powołując się na trudną sytuację materialną oraz problemy zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazano na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności, co oznacza, iż ZUS może, ale nie musi dokonać umorzenia zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes ZUS, wydając decyzję z [...] sierpnia 2005r. dopuścił się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie stwierdzić należy, iż decyzje wydawane przez Prezesa ZUS w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 ust. 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu odwoławczego - Prezesa ZUS było więc zastosowanie się do przepisów tego aktu. Odpowiedzi, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja, także decyzja, która zapada w drugiej instancji, należało poszukiwać w treści art. 107 K.p.a. Z § 3 tego przepisu wynika, że w decyzji należało zawrzeć zarówno uzasadnienie prawne, jak i faktyczne rozstrzygnięcia. Mimo, iż organ administracyjny zgromadził, na co wskazują akta sprawy, dość obszerny materiał dowodowy, nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanej wobec skarżącego decyzji. W uzasadnieniu faktycznym należało przedstawić opis zdarzeń mających miejsce w sprawie oraz faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że równie ważne jest prawidłowe uzasadnienie decyzji wydanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Organ powinien zatem rozważyć w motywach rozstrzygnięcia istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie ze wskazanej instytucji oraz okoliczności i zakres jej zastosowania. Uzasadnienie decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja Prezesa ZUS z 25 sierpnia 2005r., ma szczególne znaczenie przy ocenie ich prawidłowości. Brak uzasadnienia odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarbowy 1999/1/20). Skoro organ może umorzyć należności, powinien w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. ocenić istnienie lub nieistnienie kryterium "całkowitej nieściągalności", o którym mowa w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a także biorąc pod uwagę stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego określić - zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie umarzania składek) - czy jest on w stanie opłacić zaległe należności bez uszczerbku dla niego samego oraz dla jego rodziny. Dopiero w wyniku tak dokonanej oceny należy wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń i ująć je w prawidłowej formie wskazanej w art. 107 § 1 K.p.a. Sąd stwierdza ponadto, że szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W tym zakresie warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS zgromadził materiał dowodowy. W aktach sprawy znajdują się m.in. rachunki za wodę, gaz, prąd i telefon dotyczące lokalu zajmowanego przez skarżącego, zawiadomienie o miesięcznym wymiarze opłat za mieszkanie, zawiadomienie komornika sądowego rewiru I przy Sądzie Rejonowym w G. z [...] czerwca 2005 r. o wszczęciu wobec strony egzekucji (k. 26-31 akt administracyjnych). Sporządzono również "Wniosek o umorzenie należności" (k. 37 akt administracyjnych), w którym opisano sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Pomimo posiadania powyższego materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jego przedstawienia oraz analizy. W szczególności organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie ustosunkowano się również do argumentów podnoszonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samo przytoczenie unormowań prawnych będących podstawą do umorzenia należności z tytułu składek i stwierdzenie, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała okoliczności przemawiających za zmianą decyzji organu I instancji bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy nie można uznać za prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji. Brak przedstawienia stanu faktycznego sprawy, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, uniemożliwił de facto dokonanie oceny z punktu widzenia przesłanek umorzenia przewidzianych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniem w sprawie umarzania składek. Organ nie miał zatem możliwości wyjaśnienia dlaczego, jego zdaniem, w niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują. W szczególności niemożliwe było uzasadnienie braku "całkowitej nieściągalności" należności, jak też braku okoliczności wymienionych w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania składek, dopuszczających umorzenie zaległych należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Brak wymienionych powyżej elementów uzasadnienia decyzji powoduje, iż narusza ona art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie można bowiem uznać, że lakoniczne stwierdzenie, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie przedstawił okoliczności mogących wpłynąć na zmianę decyzji organu I instancji, w wystarczający sposób przekonuje stronę o trafności podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem składu orzekającego Prezes ZUS w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2005r. naruszył również dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz pouczyć o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W aktach sprawy, a na ich podstawie Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji, brak oświadczeń strony skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o wyżej wskazanym uprawnieniu. Analiza akt nie pozwala również na stwierdzenie, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a., czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z § 3 art. 10 K.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a. Sąd stwierdza dodatkowo, że od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 K.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Tym samym organ nie może uznać udowodnione okoliczności faktycznych, co do których nie umożliwił wypowiedzenia się stronie, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji, czego nie zauważył Prezes ZUS również nie umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Prezes ZUS przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien to naprawić. Gdyby stronie umożliwiono czynny udział w toczącym się przed organami administracyjnymi postępowaniu, nie doszłoby do naruszenia naczelnej zasady procedury administracyjnej - pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z art. 8 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.