III SA/Wa 3178/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk,, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasadza od Ministra Gospodarki na rzecz N. z siedzibą w O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2004 r. N. z siedzibą w O., złożyła do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o udzielenie wsparcia finansowego na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.f.w.i."). Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy poinformował Spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, z uwagi na negatywną opinię Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów, która pozwalałaby na udzielenie wsparcia. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie nowej opinii. Podniosła argumenty uzasadniające jej zdaniem zmianę opinii, a w szczególności wskazała na zasadność przyznania jej 30 punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług". Pismem z dnia [...] września 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy poinformował Spółkę o podtrzymaniu stanowiska dotyczącego oceny i przyznanych jej punktów. Wyjaśnił, że nie przyznano punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług" z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania w załączonej do wniosku opinii [...] – Wydział [...] w W., dotyczącej inwestycji przewidzianej do wdrożenia w ramach nowej technologii. Organ podniósł, iż opinia nie posiadała daty wydania, ani też nie została opieczętowana, wobec czego "nie ma znamion dokumentu". W skardze z [...] listopada 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka wniosła o uchylenie w całości "zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki i Pracy". Zdaniem Skarżącej Minister Gospodarki i Pracy rozpatrując wniosek obowiązany był do działania nie tylko na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, ale też przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Pomijając unormowania Kodeksu Minister naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § l, art. 75 § l art. 80 oraz art. 107 § l i 3 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż podstawą negatywnego rozpatrzenia jej wniosku była niewystarczająca ilość punktów, która pozwalałaby na partycypację w podziale środków. Z tego powodu Skarżącej nie przyznano punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wyrobów i usług" , ponieważ dołączona przez nią do wniosku opinia nie zawierała daty jej wydania oraz nie została opieczętowana. Ustosunkowując się do powyższego, Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. Minister Gospodarki i Pracy - zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie natomiast z art. 77 § l K.p.a. - organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, iż Skarżąca złożyła wraz z wnioskiem opinię potwierdzającą, iż okres stosowania technologii na świecie nie przekracza 12 miesięcy - organ powinien zażądać od Skarżącej uzupełnienia opinii złożonej wraz wnioskiem - poprzez podanie daty jej wydania - skoro w ocenie organu brak daty wywoływał wątpliwości w przedmiocie oceny okresu stosowania technologii na świecie. W ocenie skarżącej, wskazane zaniechanie organu stanowiło także naruszenie zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca podniosła również, iż w momencie składania przez nią wniosku obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i terminów udzielania i odmowy udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz.U. Nr 85, poz. 771 ze. zm.), które – odmiennie, od obowiązującego od dnia 31 maja 2004 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu i terminów udzielania i odmowy udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz.U. Nr 123, poz. 1296) - nie określało zasad proceduralnych związanych z wstępną oceną wniosków. Dopiero bowiem w rozporządzeniu z dnia 31 maja 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy wprowadził regulację, iż wnioski niekompletne, nieprawidłowo wypełnione lub złożone po terminie przewidzianym do ich złożenia minister właściwy do spraw gospodarki pozostawia bez rozpatrzenia. W związku z powyższym – skoro uregulowania szczególne, obowiązujące w dacie składania przez skarżącą wniosku, nie przewidywały tak rygorystycznych dla strony skutków - to Minister Gospodarki i Pracy w ramach postępowania wszczętego wskutek złożenia przez skarżącą wniosku, zobowiązany był do zastosowania wskazanych powyżej zasad ogólnych określonych w K.p.a. i na tej podstawie powinien umożliwić Skarżącej uzupełnienie opinii poprzez wskazanie daty jej wydania - skoro w interpretacji organu okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem Skarżącej, w postępowaniu przeprowadzonym w sprawie, doszło do naruszenia zasady ogólnej z art. 8 K.p.a., albowiem Minister Gospodarki i Pracy przerzucił w istocie na Skarżącą ryzyko uchybień popełnionych przez samego prawodawcę w postaci niejasności przepisów. Zarówno bowiem ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określiły elementów składowych opinii potwierdzającej innowacyjność inwestycji, w tym w szczególności przepisy te nie zawierały i nie zawierają wskazania, iż opinia winna być opatrzona datą jej wydania oraz, że powinna być opieczętowana. Skarżąca podniosła ponadto, że wprowadzona w art. 13a u.f.w.i. instytucja ponownego rozpatrzenia wniosku, analogiczna do instytucji uregulowanej w art. 127 § 3 K.p.a., nakłada na organ obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do pierwotnej decyzji. W ocenie Skarżącej pomimo, iż pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. nie zostało opatrzone nazwą "decyzja", ani też nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 107 § l i 3 K.p.a., powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna, ponieważ rozstrzygnięto w nim sprawę w sposób władczy, przesądzając negatywnie o uprawnieniach Skarżącej, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jest to więc rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez organ prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 pkt 11) i ust. 2 pkt. 6) ustawy z dnia 20 marca 2002 r. u.f.w.i. oraz § 1 ust. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji ( Dz.U. Nr 165, poz. 1600, ze zm.) – poprzez ich błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o odrzucenie skargi. Przedstawił procedurę udzielania wsparcia finansowego inwestycji, wyjaśnił, że ponowna analiza wniosku odbywa się w oparciu o dokumenty złożone wraz z wnioskiem w terminie składania wniosków określonym ustawą. Zdaniem organu uwzględnienie późniejszych dokumentów, w tym przekazanych przez przedsiębiorcę przy wniosku o ponowną analizę nie znajduje podstaw prawnych. Postanowieniem z 6 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił powyższą skargę, uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, iż pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2004 r. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, nie stanowiło również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia, Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi Administracyjnemu I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż "informacja" organu wydana na podstawie art. 13a ust. l "u.f.w.i." zawiera wszelkie elementy i znamiona decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt l P.p.s.a., a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Przy przyjęciu odmiennej interpretacji przepisu art. 13a ust. l i 2 omawianej ustawy, strona byłaby pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP. Zdaniem NSA, powołanej "informacji" nie można zaliczyć do czynności cywilnoprawnych związanych z zawarciem umowy cywilnoprawnej, będącej podstawą udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji. Na tym etapie postępowania organ nie występuje bowiem jako równoprawna strona stosunku cywilnoprawnego, lecz jako organ władczy wykonujący zadania publicznoprawne w ramach przyznanych mu kompetencji. NSA podkreślił również, iż szczegółowa procedura udzielenia takiego wsparcia przewidziana w ustawie i przepisach wykonawczych upewnia, że w tego rodzaju sprawach mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym. W piśmie procesowym z 7 lutego 2006 r., nazwanym "odpowiedzią na skargę" Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu niniejszego pisma wskazał, iż wniosek Skarżącej został rozpatrzony zgodnie z procedurą wynikającą z "u.f.w.i." i aktów wykonawczych. Stwierdził, iż wnioski kompletne, nadesłane przez przedsiębiorców, zostały przekazane do oceny przez międzyresortowy Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, który zgodnie z art. 13 ust. 2 "u.f.w.i." jest organem opiniodawczym ministra właściwego do spraw gospodarki. Członkowie Zespołu otrzymali wniosek przedsiębiorcy N. wraz z kompletem złożonych przy wniosku dokumentów. Zespół dokonał oceny wniosków według kryteriów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. (Dz.U Nr 165 poz. 1600 z późn. zm.) w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji tj. według stanu prawnego obowiązującego dla wniosków złożonych w turze lutowej 2004r.Minister Gospodarki wskazał również, iż wsparcie finansowe mogło być udzielone firmom, których wnioski uzyskały najwyższą punktację w każdej z sześciu przewidzianych ustawą kategorii inwestycji, do wysokości środków finansowych znajdujących się w gestii ministra właściwego do spraw gospodarki na realizację ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Łączna punktacja otrzymana przez Skarżącą wyniosła 63 punkty. W kategorii inwestycyjnej, w której Skarżąca ubiegała się o wsparcie, wniosek jej znalazł się na 10 miejscu. W ramach posiadanych środków mogły zostać rekomendowane jedynie dwa wnioski przedsiębiorców o najwyższej punktacji. Organ podkreślił, iż ponowna analiza wniosku odbywała się w oparciu o dokumenty złożone wraz z wnioskiem, w terminie składania wniosków określonym w trybie przepisów ustawy. Uwzględnienie późniejszych dokumentów, w tym przekazanych przez przedsiębiorcę przy wniosku o ponowną analizę byłoby niezgodne z przepisami "u.f.w.i." i aktami wykonawczymi. Dodatkowo wskazał, iż na wniosek Skarżącej umożliwiono jej pełnomocnikowi wgląd do akt dotyczących wniosku przedsiębiorcy, w tym opinii [...] w W. dotyczącej innowacyjności planowanej do zastosowania w ramach nowej inwestycji. Z przysługującego prawa Skarżąca skorzystała w dniu [...] lipca 2004 r. Jednocześnie organ wskazał, że nawet gdyby uwzględnione zostało żądanie Skarżącej i uzupełniono by opinię o innowacyjności technologii zastosowanej w ramach nowej inwestycji, wydanej przez [...] w W., i na tej podstawie przyznano by Skarżącej 30 punktów za innowacyjność technologii wytwarzania, w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług, to i tak Skarżąca nie uzyskałaby wsparcia finansowego na nową inwestycję, z uwagi na ilość punktów uzyskanych na podstawie pozostałych kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ rozpatrując wniosek o udzielenie przedsiębiorcy wsparcia finansowego nowej inwestycji, obowiązany był do działania nie tylko na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji i przepisów wykonawczych do niej, ale także na podstawie przepisów K.p.a. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ doręczył Skarżącej pismo z dnia [...] czerwca 2004 r., informując ją o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Zdaniem NSA wyrażonym w wyżej powołanym wyroku pismo to było w istocie decyzją administracyjną. Przy jej wydaniu naruszono art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, § 1, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, będąca decyzją administracyjną, została uzasadniona w sposób lakoniczny. Skarżącą poinformowano jedynie o ilości otrzymanych punktów w poszczególnych kryteriach, nie wyjaśniając przyczyn, z powodu których takiej oceny. Organ miał obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności winien zażądać od Skarżącej uzupełnienia opinii złożonej wraz z wnioskiem, poprzez uzupełnienie daty jej wydania, skoro w ocenie organu brak daty wydania opinii wywoływał wątpliwości organu dotyczące okresu stosowania technologii w świecie i miał wpływ na ilość punktów przyznanych przedsiębiorcy. Było to tym bardziej uzasadnione, iż wniosek Skarżącej został poddany weryfikacji pod względem zgodności formalno prawnej z wymogami ustawy i rozporządzeń wykonawczych, przyjęty jako kompletny i przekazany do rozpatrzenia międzyresortowemu Zespołowi do Spraw Udzielania Wsparcia Przedsiębiorcom, będącemu organem opiniodawczym ministra właściwego do spraw gospodarki. Skoro z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i terminów udzielania i odmowy udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji ( Dz. U. Nr 85, poz. 771 ze zm. ), obowiązującego w dacie rozpatrywania wniosku, nie wynikały zasady proceduralne związane z wstępną oceną wniosków, organ zobowiązany był do stworzenia wewnętrznych procedur w oparciu o ustawę i przepisy K.p.a., służących prawidłowemu, szybkiemu i zgodnemu z obowiązującym prawem rozpatrywaniu wniosków, w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej. Było to tym bardziej istotne, iż środki finansowe, którymi dysponował minister właściwy do spraw gospodarki na finansowe wspieranie inwestycji, były mocno ograniczone. Zdaniem Sądu, organ obciążył Skarżącą ryzykiem uchybień popełnionych przez prawodawcę w postaci niejasnych przepisów, co zostało wyżej podniesione. Ma rację Skarżąca, że zarówno ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określiły elementów składowych opinii. W szczególności przepisy te nie zawierały i nie zawierają warunku, iż opinia ma być opieczętowana. Wszystkie wymogi wskazane w ustawie o wspieraniu inwestycji oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji ( Dz. U. Nr 165, poz. 1600 ze zm. ) zostały przez Skarżącą spełnione. Tak więc zdaniem Sądu, organ naruszył art.6, art. 7, art. 8 i art.9 K.p.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył również art. 10 § 1 K.p.a. pozbawiając Skarżącą prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranych przed wydaniem decyzji dowodów. Naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich istotnych czynnościach organu, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Ma również rację Skarżąca, iż informacja organu o negatywnej opinii nie wskazuje przyczyn, dla których organ nie przyznał Skarżącej punktów za poziom innowacyjności. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ, stosownie do przepisów art. 13a ust. 2 ustawy, powinien odnieść się do okoliczności wskazanych przez Skarżącą, a dotyczących daty wydania opinii przez Akademię Rolniczą we Wrocławiu. Brak takiego odniesienia stanowi naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto w uzasadnieniu pisemnej informacji, wydanej w następstwie złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie podał przyczyn, z powodu których odmówił uznania opinii [...] w W. z dnia [...] lipca 2004 r. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 7 lutego 2006 r., jest spóźnione i nie może być brane pod uwagę przez Sąd, ponieważ nie było przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 pkt 11) i ust. 2 pkt 6) u.f.w.i. oraz § 1 ust. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003r. – poprzez ich błędną wykładnię. Przepisy te nie zawierają wymogu opieczętowania opinii, wymagają natomiast by była to opinia niezależna, sporządzona przez jednostkę naukową w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o Komitecie Badań naukowych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 389 oraz z 2003 r. Nr 39, poz. 335 ), lub stowarzyszenie naukowo – techniczne o zasięgu ogólnopolskim – o zakresie działania obejmującym charakter wspieranej inwestycji, potwierdzającą okres stosowania tej technologii na świecie ( § 1 ust. 9 w/w rozporządzenia z dnia 12 września 2003 r. ).Te warunki zaś, zostały przez Skarżącą spełnione. Zdaniem Sądu, opinia winna zawierać datę jej sporządzenia ale ten brak formalny mógł być uzupełniony w trakcie postępowania, skoro wniosek Skarżącej został przyjęty i przekazany do rozpatrzenia, po jego weryfikacji pod względem zgodności formalno prawnej z wymogami ustawy i rozporządzeń wykonawczych. Przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organ dokona wnikliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz uzasadni wynikające z tej oceny wnioski. Uwzględni także wszystkie dyrektywy prawne, wynikające zarówno z ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i z aktów wykonawczych oraz z przepisów K.p.a., naruszonych - zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.