II SAB/Kr 52/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA : Grażyna Firek Aldona Gąsecka-Duda /spr./ Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A.U. na bezczynność Wojewody M. I. stwierdza bezczynność Wojewody M. i zobowiązuje ten organ do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego A.U. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...].07.1978r. Nr[...] Naczelnik Miasta i Gminy O. wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,5960ha, położonej w N., stanowiącej własność A.U. i S.U., zaś decyzją z dnia [...].09.1978r. Nr[...] Naczelnik Miasta i Gminy O. orzekł o jej wykupieniu na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...].05.1984r. Nr[...] Wojewoda K. stwierdził, że powołane wyżej decyzje z dat: [...].07.1978r. i [...].09.1978r. zostały wydane z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie stwierdzenia ich nieważności z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne związane z trwałym rozdysponowaniem wykupionych gruntów. Pismem z dnia 15.10.1997r. nazwanym podaniem, skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz kolejnym z daty 1.01.1998r. A.U. powołując się na treść wyżej wskazanej decyzji i uzyskane pouczenie o możliwości żądania odszkodowania lub zwrotu gruntu zażądał zwrotu nieruchomości, wskazując posiada akt własności, nie dostał odszkodowania i nadal użytkuje grunt po częściowej zamianie przez Naczelnika Gminy. W rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...].11.1998r. Nr[...] Wojewoda K. orzekł, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...].09.1978r. Nr[...] została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednakże stwierdzenia jej nieważności z powodu zaistniałych nieodwracalnych skutków prawnych, jak również podając w uzasadnieniu, że stronę która poniosła szkodę na skutek wydana decyzji z naruszeniem prawa służy w myśl art. 160 k.p.a. roszczenie o odszkodowanie od organu wydającego decyzję. Decyzją z dnia [...].11.2000r. Nr[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A.U. od decyzji Wojewody K. z dnia [...].11.1998r. Nr[...] w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w punkcie I. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie M. oraz w punkcie II. - stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...].05.1984r. Nr[...]. Na powyższą decyzję organu drugiej instancji A.U. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27.09.2002r. sygn. akt IV SA 2806/00 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody K. W uzasadnieniu wyroku wskazano na brak podstaw do orzekania o nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...].05.1984r. Nr[...] przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Wojewody K. z dnia [...].11.1998r. Nr[...]- w tym na niedopuszczalność łączenia działań w trybie odwoławczym i w trybie nadzoru, jak również na brak podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji organowi pierwszej instancji, zamiast uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § l pkt 3 k.p.a. z uwagi na ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].05.1984r. Nr[...] Decyzją z dnia [...].01.2003r. Nr[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z [...].05.1984r. Nr[...]. oraz kolejną decyzją z dnia [...].04.2003r. Nr[...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].01.2003r. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18.06.2004r. sygn. akt IV SA/Wa 322/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28.04.2003r. z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu. Decyzją z dnia [...].12.2003r. Nr[...] Wojewoda działając na podstawie art. 160 §1 - 4 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A.U. z dnia 15.10.1997r. o odszkodowanie za poniesioną szkodę spowodowaną przymusowym wykupem nieruchomości rolnej albo zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w N. w związku z wydaniem z upoważnienia Wojewody K. decyzji Nr[...] z dnia [...].05.1984r. stwierdzającej, że decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr[...] z dnia [...].07.1978r. oraz nr[...] z dnia [...].09.1978r. zostały wydane z naruszeniem prawa, odmawiającej jednocześnie stwierdzenia nieważności tych decyzji z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne - odmówił przyznania skarżącemu odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art.156 § l kpa. W uzasadnieniu tego orzeczenia zawarto pouczenie o przysługującej stronie niezadowolonej z decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania możliwości wniesienia w tej sprawie powództwa do sądu powszechnego w terminie dni od dnia doręczenia decyzji. Po doręczeniu A.U. decyzji dnia [...].12.2003r. wyżej wymieniony w dniu 15.01.2004r. złożył skargę do Wojewody M. - datowaną 8.01.2004r., w której podniósł, iż po złożeniu akt 22.01.2003r. jego sprawa winna zostać przekazana Ministrowi Rolnictwa jako naczelnemu organowi regulującemu prawa własności, jak również zakwestionował prawidłowość decyzji z dnia 16.12.2003r. W tym zakresie skarżący wskazał na wycofanie dwóch decyzji, które są niesłuszne, na rozpatrywanie sprawy w sądzie, gdzie nie przychylono się do kosztów odszkodowania tylko zwrócono skarżącemu nieruchomość. Powołując się na podanie z dnia 15.11.2003r. skarżący domagał się zakończenia postępowania i uregulowania jego nieruchomości podkreślając, iż odszkodowanie nie pobrał, na odszkodowanie się nie godził, a cała sprawa jest jeszcze w Sądzie. W odpowiedzi na powyższą skargę pismem z dnia 21.01.2004r. A.U. został poinformowany, że decyzja jest ostateczna i prawomocna, przy czym pismo to zostało przez pocztę zwrócone bez doręczenia, z adnotacją o odmowie jego przyjęcia przez adresata. Pismem z dnia 13.04.2005r., nazwanym skargą - datowanym 12.04.2005r., A.U. zwrócił się do Wojewody M. o rozpatrzenie aktów skarżącego i uregulowanie jego bezprawnie zajętej nieruchomości, przy czym powołując się na całość akt sprawy oraz składane wielokrotnie uprzednio pisma wskazał nadto, iż wnosi skargę na bezczynność, niezałatwienie sprawy w terminie trzydziestu dni pomimo korzystnego, prawomocnego wyroku NSA z dnia 27.09.2002r. sygn. akt IV SA2806)00 mówiącego o przywróceniu prawa hipotecznej własności przedmiotowej tej nieruchomości. W kolejnym piśmie z dnia 18.04.2005r., datowanym 15.04.2005r., nazwanym podaniem skarżący przesłał Wojewodzie Małopolskiemu dalsze dokumenty. Pismem z dnia 13.05.2005r., Zastępca Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego w K. w odpowiedzi na powyższe pisma przedstawił wynik prowadzonych na tle analogicznego wniosku postępowań administracyjnych. Stwierdził w nim w szczególności, że Wojewoda M. będący organem właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej roszczenia o odszkodowanie za szkodę poniesioną przez stronę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa wydał stosowne rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji z dnia [...].12.2003r. Nr[...] o odmowie jego przyznania, wyjaśniając także, iż żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją dotyczącą odszkodowania, która pozostaje w obiegu prawnym należy uznać za całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne, ponieważ w przedstawionych okolicznościach decyzja ta byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto odnosząc się do zawartego w piśmie skarżącego zagadnienia niewykonania obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę będącą następstwem orzeczenia zawartego w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 27.09.2002r. sygn. akt IV S.A. 2806)00 Zastępca Wydziału Rozwoju Regionalnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. podkreślił, iż właściwym organem do wydania decyzji rozstrzygającą sprawę zwrotu nieruchomości był Minister Rozwoje Rolnictwa i Rozwoju wsi, a nie Wojewoda M. z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym figurowała decyzja Wojewody K. z dnia [...].05.1984r. znak[...], które to postępowanie prowadzone przez organ właściwy zostało także zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Otrzymawszy powyższe pismo 24.05.2005r., A.U. w skardze z dnia 30.05.2005r. - datowanej 25.05.2005r. - oświadczył, iż podtrzymuje skargę z dnia 13.04.2005r. i kieruje sprawę do Sądu, na które to pismo odpowiedziano pismem Zastępca Wydziału Rozwoju Regionalnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 28.07.2005r. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek skargi A.U. z dnia 11.07.2005r. na bezczynność Wojewody M. w sprawie dotyczącej przywrócenia prawa własności nieruchomości rolnej o powierzchni 59,60 ara. Domagając się podjęcia odpowiednich kroków prawnych wobec Wojewody M., który jako organ właściwy wykazuje w przedmiotowej sprawie bezczynność A.U. wskazywał na jej niezałatwienie do chwili obecnej, pomimo korzystnego dla niego wyroku NSA z dnia 27.09.2002r. oraz złożenia przez skarżącego w dniu 22.01.2003r. akt w Urzędzie Wojewódzkim. Skarżący podnosił, że nadal dysponuje nienaruszonym aktem własności ziemi dotyczącym nieruchomości, na wykup się nie godzono i nie pobrano za nią odszkodowania. Skarżący wyjaśniał, że w sprawie Wojewoda wydał dwie trafne decyzje stanowiące zwrot nieruchomości, natomiast za krzywdzące i niesłuszne uznawał decyzję Ministra Rolnictwa z dnia 24.08.2004r. , a także pismo z daty 13.05.2005r. W piśmie uzupełniającym zarzuty skargi z dnia 16.12.2005r. A.U. wskazywał nadto na przewidziane w przepisach regulacje dotyczące terminów załatwiania sprawy przez organy administracji publicznej, zaś w kolejnym z dnia 31.01.2006r. - na nierozpatrzenie wielu jego pism, skarg i podań kierowanych do Wojewody z dat: 22.01.2003r.,10.02.2002r.,20.09.2003r.,8.01.2004r., 15.04.2005r. i 12.04.2005r. jak również składał wyjaśnienia co do posiadania wydawanych w 2003r. decyzji Ministra Rolnictwa oraz odpowiedzi uzyskanej z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w piśmie z dnia 4.04.2005r. w sprawie złożonej przez niego skargi . W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazywał w tym zakresie na utrwalone w orzecznictwie poglądy dotyczące przesłanek stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy, które w niniejszej sprawie nie zachodzą z uwagi na podejmowane na przestrzeni czasu w przedmiotowej sprawie czynności. Przedstawiając chronologicznie istotne na tle treści skargi, wydawane na przestrzeni czasu decyzje i orzeczenia Wojewoda M. wskazywał na zakończenie postępowania w sprawie zwrotu skarżącemu przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania ostatecznymi decyzjami, a także na wyjaśnienie udzielone A.U. w pismach z dnia 13.05.2005r. i 28.07.2005r., stanowiące odpowiedź na zawarte w skargach z dat 13.04.2004r., 18.04.2005r. oraz 30.05.2005r. żądania rozpoznania już rozstrzygniętej sprawy. Uwzględniając treść wyznaczającej przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego skargi na bezczynność Wojewody M. oraz odpowiedzi na skargę, jak również mając na uwadze przedstawiony na wstępie istotny w tym kontekście stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 52§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a. tzn. wnieść stanowiący specyficzny, różny od przewidzianego w art. 141 - 144 k. p. a. środek zaskarżenia w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. prowadzi do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. W sprawie niniejszej wskazana przesłanka warunkująca dopuszczalność rozpoznania skargi na została spełniona bowiem pismo skarżącego do Wojewody M. z dnia 13.04.2005r. (datowane 12.04.2005r.) - niezależnie od jego zasadności - zawiera zarzut bezczynności tego organu w wydaniu decyzji, a zatem stanowi takie zażalenie, którego jednakże nie przekazano do rozpoznania organowi wyższego stopnia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Terminy załatwienia sprawy zostały i sposób ich liczeni określone zostały w art. 35 § l - 5 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może natomiast określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, nie może bowiem zastępować organu w jego kompetencjach orzeczniczych poprzez nakaz wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Ponadto jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych - oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. W takiej sytuacji sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień wynikających z art. 149 p.s.a. bez względu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia . Uwzględniając powyższe przepisy, zasady ich stosowanie oraz stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, iż wnosząc skargę na bezczynność Wojewody M. w postępowaniu mającym za przedmiot rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu skarżącemu nieruchomości rolnej o powierzchni 0,5960ha, położonej w N., A.U. nie może skutecznie domagać się ani nakazania organowi wydania decyzji określonej treści, ani też przeprowadzenia kontroli terminowości i prawidłowości podejmowanych w sprawie czynności na skutek pism kierowanych przez niego w tej sprawie do Wojewody M. przed datą wydanie decyzji z dnia [...].12.2003r. Nr[...], której przedmiotem niezależnie od wyrzeczenia zawartego w sentencji było stosownie do treści komparacji - rozpatrzenie sprawy z wniosku A.U. z dnia 15.10.1997r. o odszkodowanie za poniesioną szkodę spowodowaną przymusowym wykupem nieruchomości rolnej albo zwrot przedmiotowej nieruchomości. Poza wszelką kontrolą pozostaje także terminowość czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, a zakończonego ostateczną oraz prawomocną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].04.2003r. Nr[...], bowiem skarga nie dotyczy bezczynności tego organu. Pomimo iż nie istnieją podstawy do orzekania odnośnie bezczynności Wojewody M. przed datą wydania wyżej wskazanej decyzji z dnia [...].12.2003r. Nr[...], skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu z uwagi na zaniechanie przez ten organ wydania stosownego aktu administracyjnego oraz podjęcia prawem przewidzianych czynności na skutek pism A.U. z daty 12.04.2005r. i późniejszych. Jak wynika z pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego w K. do skarżącego z dnia 13.05.2005r. i kolejnego wystosowanego już po wniesieniu skargi, pismo A.U. z daty (wniesionym 13.04.2005r.) wraz z pismem uzupełniającym z daty (wniesionym 18.04.2005r.) zostało potraktowane dwutorowo. Uznano je z jednej strony za zawierające ponowne zadnie wydania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości o powierzchni 0,5960 ha wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w N., bądź zapłaty odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z przymusowym jej wykupem, z drugiej zaś jako "skargę" na bezczynność Wojewody M. w rozstrzygnięciu tej materii. Abstrahując od prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej kwalifikacji powyższych pism skarżącego, które mogły podlegać doprecyzowaniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., należy wskazać, iż rozpoznanie zawartych w nim wniosków nastąpiło z uchybieniem przepisom postępowania, w sposób uprawniający do stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej. Zważyć należy bowiem, iż stosownie do art. 61 § l k.p.a. organ administracji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji na żądanie strony, która według własnej oceny ma w tym interes prawny. O ile przepisy nie przewidują wydania w przedmiocie wszczęcia postępowania odrębnego orzeczenia powyższe następuje z dniem zgłoszenia żądania organowi właściwemu. Jak wynika z treści art. 104 § 1-2 k.p.a organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji - chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, natomiast stwierdzenie niewłaściwości rzeczowej lub miejscowej organu winno skutkować wydanie stosownego postanowienia i przekazania sprawy do rozpoznania organowi właściwemu na podstawie art. 65 § l i 2 k.p.a. Skoro w sprawie niniejszej uznano, iż pisma skarżącego z daty 12.04.2005r. wraz uzupełniającym zawierają wniosek o ponowne wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy należało wydać stosowne orzeczenie, nie zaś prowadzić ze stroną korespondencję, która nie posiada znamion aktu administracyjnego. Przedmiotowe pisma nie mogą w tej części, w której pisma skarżącego uznano w istocie za zażalenie na bezczynność organu tryb postępowania wynika z art. 37 k.p.a. Wyżej wskazane okoliczności stwarzające podstawę do uznania, iż podejmowane przez w przedmiotowej sprawie przez stronę przeciwną w niewłaściwej formie i z naruszeniem terminów określonych w art. 35 §1-3 k.p.a. działania stanowią bezczynność organu administracji publicznej, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.