I SA/Wa 851/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skarg T. Sp. z o. o. z siedzibą W. i Międzyzakładowej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz T. Sp. z o. o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954 r., nr [...] i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń odmawiających prawa własności czasowej złożyli P. W. i R.W. działający w imieniu firmy "Zakłady [...] SA". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzona została nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]stycznia 1954 r. ze względu na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), bowiem odmowa przyznania prawa do gruntu nastąpiła bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jednoznacznego ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie, a także czy korzystanie z gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w planie zabudowy. Powołano się przy tym na plan zagospodarowania przestrzennego znajdujący się stadium opracowywania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył "T." Spółka z o.o. oraz Międzyzakładowa Spółdzielnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wskazał, że przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. organ miał obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w planie zabudowania obowiązującym w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie. Nie rozważono możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie nadzorcze pierwszej instancji wykazało, że powyższe ustalenia nie zostały dokonane. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości nie ma dokumentów wskazujących na badanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania prawa do gruntu podając, że zgodnie z opracowyw. planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczną zabudowę mieszkaniową. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że w dniu wydawania kwestionowanych orzeczeń przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., który przewidywał dla niej zabudowę mieszkaniową zwartą 6-cio kondygnacyjną z dopuszczeniem do 70 % powierzchni zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w skład nieruchomości przy ul. [...] w W. wchodzi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (własność W., w użytkowaniu wieczystym Międzyzakładowej Spółdzielni [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym T. Spółka z . o.o.). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Za nieodwracalny skutek prawny nie może być także uznane nabycie użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. III ARN 8/95). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. Spółka z o.o. i Międzyzakładowa Spółdzielnia [...] w W. T. Spółka z o.o. zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. naruszenie arat. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o materiał dowodowy niepełny i niewystarczający do wydania orzeczenia. W art. 7 ust. 2 dekretu wskazano dość jednoznacznie, że w stosunku do właścicieli nieruchomości, którymi są osoby prawne należy brać pod uwagę i zbadać jeszcze dodatkowe kryterium. Minister Infrastruktury miał obowiązek zbadać, czy postanowienia statutu względnie zadania ustawowe danej osoby prawnej nie sprzeciwiają się użytkowaniu gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl obowiązującego planu zabudowania. Organ rozpatrzył tylko pierwszą przesłankę, tj. zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Z odpisu rejestru handlowego prowadzonego dla spółki pod firmą "Zakłady [...]" SA wynika, że przedmiotem działalności statutowej spółki było prowadzenie zakładów [...]. Minister Infrastruktury uznał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była planem z roku 1931 r., który przewidywał na niej zabudowę zwartą 6-cio kondygnacyjną z dopuszczeniem do 70% powierzchni zabudowy. Organ winien więc zbadać – w wykonaniu dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu – czy prowadzenie zakładów [...] (zadanie statutowe byłego właściciela) nie pozostaje w sprzeczności z użytkowaniem gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowy. Należało ustalić, czy działalność statutowa wnioskodawcy mogła być prowadzona na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe 6-cio kondygnacyjne. Naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polega na niewyjaśnieni przez Ministra Infrastruktury stanu faktycznego w sposób narzucony dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu niepełny materiał dowodowy. Została naruszona zasada prawdy obiektywnej. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. Niewyjaśnienie przez organ administracji istotnego elementu stanu faktycznego w postaci zgodności działalności statutowej wnioskodawczy z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy jest uchybieniem istotnym, mającym wpływ na wynik postępowania. Międzyzakładowa Spółdzielnia [...] w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. i [...] kwietnia 2004 r. jako naruszających prawo. Z inwentaryzacji obiektów wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości wynika, że na powierzchni [...] m² znajdowały się dwa budynki mieszkalne 4 kondygnacyjne o łącznej powierzchni zabudowy [...] m² oraz dziewięć obiektów tymczasowych. Budynki mieszkalne nie spełniały warunków zawartych w planie zabudowy z 1931 r., gdyż nie były 6-cio kondygnacyjne a ich powierzchnia zabudowy wynosiła 20,18%, czyli nie była to intensywna zabudowa, jaką przewidywał ten plan. Właściciele Zakładów od 1931 r. mieli świadomość, że władze miasta przewidują inny sposób korzystania z tego gruntu niż dotychczasowy. Umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego Spółdzielnia podpisała w dniu [...] grudnia 1989 r. Do tego momentu w aktach nie ma żadnego dowodu aby Zakłady [...] próbowały odzyskać nieruchomość. Dopiero [...] listopada 1989 r. złożono podanie o zwrot przedmiotowej działki. W wydanych decyzjach Minister Infrastruktury zarzucił organom wydającym orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej brak wnikliwego rozpatrzenia i rozważenia możliwości wykonywania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zagospodarowania. Stwierdzenie to nie jest prawdziwe, gdyż dotychczasowy właściciel nie był zainteresowany realizacją nowych funkcji, jakie przewidywał plan zagospodarowania. Orzeczenia, których nieważność stwierdzono nie są objęte żadnymi wadami wymienionym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że część dawnej nieruchomości przy ul. [...] znajduje się obecnie w części działki ewidencyjnej nr [...]. W dniu [...] lipca 2003 r. wydana została decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna wobec tego obie decyzje Ministra Infrastruktury zawierają błędne informacje, gdyż część nieruchomości ul. [...] znajduje się w części działki nr [...] z obrębu [...]. Minister nie uwzględnił, że sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne związane z faktem zabudowania części dawnej nieruchomości przy ul. [...] przez fragment jednego z budynków mieszkalnych, drogi wewnętrzne i uzbrojenie terenu. Zabudowy dokonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i jest ona zgodna z planami zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów Minister wskazał, że stwierdzono nieważność orzeczeń z [...] września 1954 r. i [...] stycznia 1954 r. ze względu na rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej działając w trybie nadzoru przeprowadza postępowanie wyjaśniające w nowej sprawie – jednak postępowanie to nie jest powtórzeniem postępowania merytorycznego. Zgodzić się należy ze skarżącym T., że z akt nie wynika by Prezydium Rady Narodowej W. czy też organ odwoławczy rozpatrując wniosek o własność czasową czyniły przedmiotem rozważań cele statutowe albo zadania ustawowe nałożone na dotychczasowego właściciela. Istotnie organ nadzoru przeprowadzając postępowanie oparł się na wypisie z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] listopada 2003 r. nie uwzględniając podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Jednakże zmiana ta w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie wpływu na stan prawny ustalony w sprawie i w konsekwencji na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Podział działki nie wywołał bowiem zmian w zakresie podmiotów dysponujących prawem rzeczowym do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne aktu lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżonymi decyzjami Minister Infrastruktury obowiązany był do uwzględnienia faktu, że dotychczasowym właścicielem nieruchomości [...] była osoba prawna. W ocenie Sądu organ miał obowiązek dokonania oceny wydanych orzeczeń o odmowie ustanowienia własności czasowej z uwzględnieniem, że kwestionowane orzeczenia rozstrzygały o prawach takiej właśnie osoby. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej. Zatem z powołanego przepisu wynika, że reguluje on kwestie przyznania prawa do gruntu dla osoby fizycznej i osoby prawnej, przy czym w przypadku osoby prawnej ustalone zostały dodatkowe warunki. Tak więc osoba prawna, jako dotychczasowy właściciel, otrzyma prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie przez nią z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a ponadto użytkowanie gruntu zgodnie z przeznaczeniem nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby. Tak więc wydając orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej organ powinien zbadać, kto był dotychczasowym właścicielem w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Jeżeli była to osoba prawna to konieczne było zbadanie, czy zachodzi odnosząca się do niej dodatkowa przesłanka zgodności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Minister Infrastruktury badając legalność orzeczeń z dnia [...] września 1954 r. i [...] stycznia 1954 r. pominął zupełnie przedstawiony stan prawny i nie analizował skutków, jakie może mieć dla oceny legalności tych orzeczeń okoliczność, że podjęte zostały wobec osoby prawnej jaką była i jest spółka pod firmą "Zakłady [...]" SA. Z odpisu rejestru Handlowego Dział [...]. Nr [...] prowadzonego dla tej spółki wynika, że przedmiotem jej działania było prowadzenie zakładów [...]. Z porównania brzmienia gramatycznego tego zapisu z ustaleniami planu dla przedmiotowej nieruchomości organ administracji powinien wyciągnąć stosowne wnioski przy ocenie legalności kwestionowanych orzeczeń i przedstawić je w zaskarżonych decyzjach. Brak takich ustaleń powoduje, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu i art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności. Jeżeli w ponownym postępowaniu ustalone zostanie, że dotychczasowy właściciel nieruchomości przy ul. [...] nie mógł uzyskać prawa własności czasowej z tego powodu, że byłoby to sprzeczne z jego zadaniami ustawowymi lub statutowymi – rozważenia wymagać będzie, czy zachodzą wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń. Uzasadniony jest także zarzut skarżącej Spółdzielni co skutków podziału działki nr [...], której część wchodzi w skład przedmiotowej nieruchomości. Fakt, że podział nie spowodował zmian w zakresie podmiotów dysponujących prawem rzeczowym samo przez się nie oznacza, że decyzja jest w tej części prawidłowa. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.