VI SA/Wa 187/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. M. N. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] września 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 408.000,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ( [...], rej. [...] w celu prowadzenia parkingu strzeżonego wydane na okres od [...] listopada 2002 r. do [...] sierpnia 2003 r. Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. przypomniał skarżącej, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasa w dniu [...] sierpnia 2003 r. i w związku z tym zwrócił się o zajęcie stanowiska co do dalszego funkcjonowania parkingu oraz uregulowania zaległej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W piśmie tym przypomniano jednocześnie skarżącej, że za samowolne zajmowanie pasa drogowego, bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne. W dniu [...] września 2003 r. skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] września 2003 r. do [...] listopada 2004 r. w celu dalszego prowadzenia parkingu strzeżonego. W dniu [...] września 2003 r. wydana została pozytywna opinia komunikacyjna odnośnie lokalizacji parkingu w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezydent W. wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ([...], rej. [...]) na okres od [...] września 2003 r. do [...] listopada 2004 r. w celu dalszego prowadzenia parkingu. Pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą, że wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] września 2003 r. do [...] września 2003 r. Skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W. wyjaśniła, że błędnie odczytała datę upływu poprzedniego zezwolenia (myślała, że termin wygasa z końcem października 2003 r.) i dlatego wystąpiła z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia dopiero we wrześniu. Skarżąca zwróciła się w związku z tym o naliczenie opłaty za okres od [...] września 2003 r. do [....] września 2003 r., według stawek jak za zajmowanie pasa drogowego na podstawie zezwolenia. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 408.000,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] września 2003 r. do [...] września 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że poprzednie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było wydane na okres do [...] sierpnia 2003 r., natomiast nowe zezwolenie zostało wydane dopiero od dnia [...] września 2003 r., tj. od daty uzyskania pozytywnej opinii komunikacyjnej. Za okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia tj. od [...] września do [...] września 2003 r. została więc naliczona kara pieniężna w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.) Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu podniosła, że zajmuje pas drogowy na cele parkingowe od 1994 r. ponosząc z tego tytułu opłaty oraz używając pas zgodnie z zezwoleniem i przeznaczeniem. Ponieważ użytkuje ten teren od dziesięciu lat nie można mówić, że w okresie od [...]września 2003 r. do [...] września 2003 r. doszło do zajęcia przez nią pasa drogowego. Skarżąca stwierdziła, że w tej sytuacji nałożenie na nią kary jest sprzeczne z intencją art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Interpretacja tego przepisu wskazuje bowiem, że dotyczy on fizycznego zajęcia terenu w taki sposób, który uniemożliwia faktyczne jego użytkowanie podmiotom uprawnionym. Nałożona kara ma charakter restrykcyjny. Uregulowania nakładające tak wysoką karę za faktyczne zgodnie z przeznaczeniem użytkowanie gruntu powinny, w ocenie skarżącej, zostać uznane za niezgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przepisu i fundamentalnymi zasadami prawnymi zawartymi w Konstytucji. Ponadto skarżąca podniosła, ze jej uchybienie wyniosło tylko 9 dni, natomiast karę naliczono za 17 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. wskazując, że art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zobowiązuje zarządcę drogi do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło w uzasadnieniu decyzji, że w zaistniałym stanie faktycznym organ musiał nałożyć karę pieniężną i nie było to zależne od jego uznania. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują bowiem żadnej możliwości zaniechania obowiązkowi wymierzenia kary w wypadku zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Poprzednie zezwolenie, które posiadała skarżąca wyekspirowało [...] sierpnia 2003 r., natomiast w decyzji z dnia [...] października 2003 r. skarżąca uzyskała kolejne zezwolenie na okres od [...] września 2003 r. do [...] listopada 2004 r. Skarżąca nie zaskarżyła tej decyzji, a więc z tego wynika, że w okresie od [...] września 2003 r. do [...] września 2003 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organom administracji obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 81 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W skardze podniosła ponownie, że nie zajęła pasa drogowego, lecz pas ten zajmowała już wcześniej na podstawie zezwolenia. Spóźniła się wprawdzie ze złożeniem wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia, ale spełniała wszelkie warunki do uzyskania tego zezwolenia i zezwolenie to otrzymała. W ocenie skarżącej w sprawie tej doszło do naruszenia art. 2 i art. 64 § 2 Konstytucji RP. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1998 r. II SA 537/98 skarżąca stwierdziła, że art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych może być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zarzuciła, że organy administracji obu instancji nie zbadał stopnia jej zawinienia. Ponadto organy nie wskazały na jakiej podstawie uznały tę drogę za drogę krajową i z czego wynika właściwość Prezydenta. W. w tej sprawie. Fakt, że nie posiadała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego w okresie 17 dni nie oznacza, że zajmowała w tym czasie pas drogowy, organ nie przeprowadził w tym czasie oględzin na tę okoliczność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podkreślając, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że we wrześniu 2003 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Skarżąca na etapie odwołania nie kwestionowała też przyjętej do obliczenia kary pieniężnej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Nic nie wskazywało też na to, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego pod parking w okresie od [...] września 2003 r. do [....] września 2003 r. uległa zmniejszeniu. Decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego mówiły o powierzchni 3000 m2, a z załącznika graficznego wynika, że teren zajęty przez parking jest ogrodzony, a zatem aby można było uznać, że w okresie od[...] do [...]września 2003 r. skarżąca zajmowała powierzchnię mniejszą, musiałaby zdemontować ogrodzenie i przywrócić całość lub część tego terenu do stanu sprzed wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kara została naliczona za 17 dni, czyli od dnia upływu poprzedniego zezwolenia do dnia wydania nowego zezwolenia. Organ informował wcześniej skarżącą o zbliżającym się upływie okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a więc nie można uznać, że wystąpienie przez skarżącą z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia dopiero we wrześniu 2003r. nie było przez nią zawinione. Odnośnie natomiast zaliczenia [...] na odcinku przy [...] do drogi krajowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że kwestię tę do 23 kwietnia 2004 r. regulowało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w [...], a od 24 kwietnia 2004 r. kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566). Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, a postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2005 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.). W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządca drogi pobiera opłatę będącą w swym założeniu ekwiwalentem świadczenia wzajemnego zarządcy drogi (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych); Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Stawki kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego przewidziane w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowią 10-krotność opłat przewidzianych za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia, a więc są bardzo wysokie. Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy kara pieniężna powinna więc być pobierana zasadniczo tylko w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy, ponadto gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takiej sytuacji bowiem kara pieniężna spełnia swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie, stanowiąc jednocześnie jeden z instrumentów dla przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. W sytuacji natomiast, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 kwietnia 2001 r. OPK 7/01 niewydanie w formie odrębnej decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie powinno jeszcze przesądzać o samowolnym charakterze zachowania strony. Skarżąca M. N. zajmowała pas drogowy drogi krajowej ( [...], rej. [...]) za zgodą zarządcy drogi nieprzerwanie od 1994 r. prowadząc tam parking strzeżony. Skarżąca spóźniła się wprawdzie w 2003 r. ze złożeniem kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (zajmując w efekcie pas drogowy przez 17 dni bez formalnego zezwolenia), jednak zezwolenie to obejmujące kolejny okres zostało przez zarządcę drogi wydane. Wydanie w dniu [...] października 2003 r. przez Prezydenta W. decyzji zezwalającej skarżącej na dalsze zajmowanie pasa drogowego na okres do dnia [...] listopada 2004 r. konwalidowało w efekcie stan braku tego zezwolenia w okresie od [...] do [...] września 2003 r. W tej sytuacji nie zachodziły więc, w ocenie Sądu, przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w okresie od [...] do [...] września 2003 r. pasa drogowego bez zezwolenia, lecz organ powinien naliczyć za ten okres opłatę tak jak za pozostały okres na który zostało wydane zezwolenie. Ponadto Sąd dodatkowo zwraca uwagę na fakt, że w dacie wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia weszła już w życie ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz. 1953), a więc zgodnie z art. 10 tej ustawy, organ I instancji powinien orzekać w oparciu o zmienione przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.