I SA/Wa 1089/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1089/05 UZASADNIENIE Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. nr [...] nakazującą H. M. niezwłoczne wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2004 r., prac zabezpieczających w budynku administracyjnym dawnej Fabryki [...] "R.", położonym w T. przy ul. [...], w części dotyczącej terminu wykonania prac i określił termin ich wykonania na dzień 30 czerwca 2005 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu zachowania budynku położonego w T. przy ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzonych oględzin budynku, w dniu [...] października 2004 r. wydał, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), decyzję nakazującą właścicielce H. M. niezwłoczne wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2004 r. prac zabezpieczających przy w/w budynku, polegających na: "- zabezpieczeniu zabytku przed dostępem osób postronnych poprzez zamknięcie otworów okiennych i drzwiowych; - zabezpieczeniu zabytku przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych m. in. poprzez uzupełnienie nieszczelności dachu i naprawę systemu odwodnienia dachu w terminie do 31 grudnia 2004 r.". Decyzję powyższą organ uzasadnił tym, że z oględzin budynku wynika, że jest on ogólnie dostępny, mimo zamkniętej bramy wjazdowej i ogrodzenia znajdującego się na posesji. Osoby postronne mogą dostać się do budynku przez otwory okienne i drzwiowe, które są otwarte. Stwierdzono znaczną degradację wnętrz, m. in. ślady podpalenia na poddaszu, brak części poręczy na klatce schodowej, niekompletność stolarki drzwiowej, zdewastowanie stolarki okiennej (brak większości oszklenia i części skrzydeł okiennych) oraz demontaż części instalacji elektrycznej, c.o. i wod.-kan., ubytki w pokryciu dachowym powodujące zawilgocenie wnętrza budynku, zawilgocenie i ugięcie miejscowe stropów. Zły stan obróbki blacharskiej rynien i rur spustowych powoduje lokalne odspojenie murów i tynków. Z zebranych dowodów wynika, że właścicielka budynku nie opiekuje się nim w odpowiedni sposób i nie podejmuje dostatecznych działań zmierzających do utrzymania budynku w jak najlepszym stanie, do czego obliguje ją art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle art. 49 powołanej ustawy wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych prac i robót było uzasadnione. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu wniesionym do Ministra Kultury H. M. zarzuciła rażące naruszenie prawa i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazała, że przy wydaniu decyzji nie uwzględniono okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na prawidłowe zabezpieczenie zabytku, a mianowicie faktu, iż, za zezwoleniem władz Gminy T., w pomieszczeniu dawnej portierni będącej częścią zespołu zabytkowego, prowadzony jest sklep monopolowy, którego klienci spożywają alkohol pod sklepem i na pobliskim przystanku PKS. W tej sprawie skarżąca podejmowała działania i uzyskała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu dawnej portierni. Nie jest prawdą, że nie wykonuje opieki nad budynkiem, gdyż od jego nabycia w 1996 r. przeprowadziła kapitalny remont dachu oraz inne prace zabezpieczające przed dewastacją. Zwróciła uwagę, że nie tylko właściciel jest obowiązany, w myśl ustawy do podejmowania działań mających na celu ochronę zabytków, lecz także organy administracji państwowej, które w tym wypadku nie poczuwają się do obowiązku przestrzegania prawa. Inwestycja, która obecnie miałaby być podjęta, w celu zabezpieczenia budynku, przekracza możliwości skarżącej. Minister Kultury nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. w części dotyczącej terminu wykonania prac określając ten na dzień 30 czerwca 2005 r., w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. H. M. złożyła skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zarzut pominięcia okoliczności, iż w sąsiedztwie przedmiotowego budynku prowadzony jest sklep monopolowy, co ma wpływ na prawidłowe zabezpieczenie zabytku. Pomimo wydania decyzji w przedmiocie zmiany użytkowania obiektu dawnej portierni, w której mieści się sklep monopolowy, nie doszło do jego zamknięcia. Skarżąca poniosła koszty na roboty zabezpieczające przy budynku, lecz dalsze prace musiała przerwać z uwagi na skutki działania sprzedaży alkoholu w sąsiedztwie. Jeżeli Minister Kultury nie jest władny wyegzekwować stosowania prawa od organów administracji państwowej, to zaskarżone decyzje winny być uchylone. Zarzuty i wnioski skarżącej zostały całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, chociaż zgodnie z ustawą, przysługuje jej dotacja na wykonanie poszczególnych prac do 100% kosztów. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i wskazał na art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. jako prawną podstawę do wydania nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Stwierdził, że jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie było uzasadnione. Wskazał, że do protokołu oględzin budynku, przeprowadzonych w postępowaniu pierwszej instancji skarżąca uwag nie zgłosiła, co oznacza, iż zgadzała się z podjętymi ustaleniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego budynku położonego w T. przy ul. [...]. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...] października 2004 r. decyzję nr [...], którą nakazał skarżącej jako właścicielce budynku niezwłoczne wykonanie prac zabezpieczających polegających na: "- zabezpieczeniu zabytku przed dostępem osób postronnych poprzez zamknięcie otworów okiennych i drzwiowych; - zabezpieczeniu zabytku przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych m. in. poprzez uzupełnienie nieszczelności dachu i naprawę systemu odwodnienia dachu w terminie do 31 grudnia 2004 r.". Decyzję tę Minister Kultury zmienił zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie terminu wykonania robót zabezpieczających określając termin ich wykonania do dnia 30 czerwca 2005 r.; w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Dokonując oceny zgodności z prawem treści przytoczonych rozstrzygnięć należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna jest wydawana w celu konkretyzacji normy prawnej będącej podstawą orzekania przez organ administracji wobec konkretnej osoby, w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Wynikiem takiej konkretyzacji jest ustalenie, bądź przyznanie tej osobie uprawnienia albo nałożenie bądź określenie ciążącego na niej obowiązku. Istotą sprawy rozstrzygniętej w decyzji administracyjnej jest więc władcze określenie sfery uprawnień bądź obowiązków strony postępowania w granicach wyznaczonych normami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie materialną podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Jest to obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Definicję określenia "prace konserwatorskie" zawiera art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, który stanowi, że prace konserwatorskie - to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Określając w decyzji opartej na przepisie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela organ administracji obowiązany jest trzymać się ściśle litery prawa, co oznacza, że treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania. Tych wymogów nie spełnia decyzja wydana w niniejszej sprawie. Przepis art. 49 ust. 1 nie przewiduje możliwości nałożenia na właściciela budynku obowiązku "zabezpieczenia zabytku przed dostępem osób postronnych", a "zamknięcie otworów okiennych i drzwiowych" jest określeniem na tyle niejednoznacznym, że nie pozwala na ustalenie, czy mieści się w zakresie prac wymienionych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Podobnie niejasne jest sformułowanie drugiego nakazu zawartego w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającego na "zabezpieczeniu zabytku przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych m. in. poprzez uzupełnienie nieszczelności dachu i naprawę systemu odwadniania dachu". Pomijając fakt, że tak sformułowanego nakazu nie da się wyprowadzić wprost z brzmienia art. 49 ust. 1, to przede wszystkim zakres nałożonego na stronę obowiązku nie został jednoznacznie określony, gdyż użycie wyrażenia "m. in." wskazuje na przykładowe tylko wymienienie prac, jakie mają być wykonane przy zabytku. W tej sytuacji nie wiadomo, jakie rzeczywiście prace strona ma wykonać, a tym samym, jaki zakres obowiązku mógłby być egzekwowany w razie niezastosowania się do decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Oznacza to, że władcze wkroczenie w sferę praw i obowiązków podmiotów jej niepodporządkowanych może mieć miejsce wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa tj. ustaw oraz aktów normodawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (A. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996 s. 104). Wobec niespełnienia tych standardów, jak również wymogów przepisów ustawy, należało zaskarżoną decyzję uchylić z powodu naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącej odnoszące się do okoliczności faktycznych utrudniających jej, jako właścicielce, właściwą ochronę zabytku, a wynikające w szczególności z sąsiedztwa sklepu monopolowego. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. Okoliczności powyższe mogłyby być ewentualnie podnoszone w postępowaniu będącym skutkiem naruszenia tego przepisu, prowadzonym w trybie w art. 110 ustawy. Nie mogą natomiast odnieść skutku w postępowaniu w przedmiocie nakazania wykonania przez właściciela zabytku określonych prac w trybie art. 49 ust. 1. Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 39 ustawy o ochronie zabytków z uwagi na fakt, że przepis ten odnosi się do sposobu sporządzenia protokołu z kontroli przestrzegania przepisów dotyczących ochrony zabytku, a tej kwestii skarżąca w toku postępowania administracyjnego jak i w uzasadnieniu skargi nie podnosiła. Nie można odmówić jednakowoż racji skarżącej, iż obowiązek szeroko rozumianej ochrony zabytków nie spoczywa wyłącznie na jego właścicielu. Z samej definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zachowanie zabytku leży w interesie społecznym ze względu na posiadana wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Już samo to obliguje organy administracji publicznej, nie tylko powołane przepisem ustawy do określonych działań w dziedzinie ochrony zabytków, lecz także inne organy oraz osoby do współpracy w działaniach zmierzających do ochrony zabytku przed zniszczeniem. W niniejszej sprawie organ nie rozważał w ogóle, czy stan przedmiotowego budynku może być skutkiem dewastacji mającej związek z prowadzeniem, za zezwoleniem władz gminnych, sprzedaży alkoholu w obiekcie sąsiadującym mającym do tego także status zabytku. Uchybia to zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.