VII SA/Wa 1332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. M., B. M.-Z. i Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku, Nr[...]Burmistrz Miasta i Gminy G. ustalił R. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej o konstrukcji stalowej na działce 0 nr ew. [...] położonej w D. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. M. pozwolenia na budowę wiaty magazynowej o konstrukcji stalowej na działce o nr ew. [...] położonej w D.. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 roku E. M. Z. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2002 roku. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania temu wydana na rzecz R. M. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co powoduje jej nieważność na podstawie art.46a ust.l ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ wydający pozwolenie na budowę zgodnie z treścią art.35 ust.l pkt.la ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wydając pozwolenie na budowę bada zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto komunikacja do wymienionej inwestycji została zaplanowana przez sąsiednią działkę której jest współwłasnością. Zrealizowany obiekt budowlany swoją kubaturą przesłania istniejący od 1984 roku obiekt usługowy - stację obsługi samochodów osobowych i utrudnia jego właściwe funkcjonowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2002 roku o pozwoleniu na budowę wiaty stalowej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że dojazd do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] został zaprojektowany przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]. Nieruchomość oznaczona nr ew. [...] stanowi własność R. M. natomiast nieruchomość oznaczona nr ew. [...] stanowi współwłasność S. M. i B. M. – Z.j Z. Z. i R. M. posiadających po 1/3 udziałów. Nieruchomość ta jest wolna od obciążeń. Inwestor korzysta przy dojeździe do działki o nr ew. [...] z nieruchomości o nr ew. [...] mimo tego, że nie jest ona obciążona służebnością drogi koniecznej co stanowi naruszenie art.32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z §14 ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy zdaniem Wojewody [....]wydanie pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na rzecz R.M. nastąpiło z naruszeniem prawa własności oraz zasad współżycia społecznego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. M. – Z. podnosząc zarzut, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji pominął zgłoszone przez nią zarzuty, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego co powoduje jej nieważność na postawie art.46a ust.l ustawy o planowaniu przestrzennym. Decyzja ta wydana została również z pominięciem stron postępowania. Organ administracji zgodnie z treścią art.35 ust.1 pkt.1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wydając pozwolenie na budowę bada zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Błędne jest też zdaniem odwołującej się zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenie Wojewody, że działka o nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka ta przylega bowiem do drogi publicznej [...]. Odwołanie od decyzji złożył również A. M. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi przez B. M. – Z.. Nadto stwierdził, iż obsługa komunikacyjna działki o nr ew. [...] prowadzi przez działkę o nr ew. [...] bez ustanowionej służebności przejazdu. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył także R. M. podnosząc zarzut naruszenia art.199 kc poprzez błędne przyjęcie, że korzystanie przez niego z nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] przekracza zakres zwykłego zarządu. Nadto zdaniem odwołującego się nie wzięto pod uwagę treści art.198 kc. Nie ma potrzeby ustanawiania służebności gruntowej, gdyż korzystanie z niej przez współwłaściciela mieści się w granicach określonych w art.199 kc i nie przekracza zakresu zwykłego zarządu. Przejeżdżanie przez nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności jest czynnością faktyczną, która nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu. Decyzja Wojewody [...] narusza też w ocenie odwołującego się art.7, art.8 i art.9 kpa poprzez schematyczne podejście do sprawy i nie wzięcie pod uwagę faktycznego zakresu korzystania przez odwołującego się z przedmiotu współwłasności. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz §7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu (Dz. U. z 1998 roku Nr 140, poz.906). Zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i projekt budowlany nie precyzuje funkcji przyszłego obiektu budowlanego co miało istotne znaczenie dla ustalenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej dokumentacji wynikać może, że obiekt budowlany nie jest związany z indywidualną gospodarką rolną co byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto za rażące naruszenie art.34 us.l w zw. Z art.35 ust.1 pkt1 lit.b oraz art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zdaniem Wojewody [...] uznać należy zatwierdzenie projektu budowlanego bez sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakładała obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z ZUD C. oraz Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną. Tymczasem w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę brak jest takich uzgodnień. Zdaniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego bez znaczenia jest natomiast okoliczność braku ustanowienia na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] służebności przejazdu. Inwestor jest jej współwłaścicielem w 1/3 i jest uprawniony do korzystania z tej działki na zasadach określonych w art.206 kc. Nadto podkreślić należy, iż pozwolenie na budowę dotyczyło działki o nr ew. [...], a nie działki o nr ew. [...]. Pominięcie stron postępowania przy doręczaniu decyzji może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII Sa/Wa 484/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. M. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 roku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Dyrekcja Dróg Publicznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 roku uzgodniła planowaną lokalizację wiaty magazynowej przy drodze krajowej nr [...] na działce o nr ew. [...] w miejscowości D. Na projekcie budowlanym znajduje się też czytelna pieczęć potwierdzająca zaopiniowanie w dniu [...] kwietnia 2001 roku bez zastrzeżeń planowanej inwestycji. Nadto na projekcie widnieje jeszcze jedna pieczęć, która na kopii projektu jest nieczytelna, ale jej istnienie w ocenie Sądu pozwala przypuszczać, iż może stanowić ona o zaopiniowaniu przedmiotowej inwestycji przez ZUD C.. Jej istnienie, pomimo jej nieczytelności nie daje więc podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w załączonej dokumentacji brak jest min. opinii ZUD C.. Z naruszeniem art.7 kpa i art.77 kpa zdaniem Sądu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie mógł bezspornie stwierdzić, że decyzja Starosty C. z dnia [...] września 2002 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa to jest art.35 ust.1 pkt.1 lit.b i ust.2, art.34 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz §7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. Nadto zdaniem Sądu wskazać należy, iż legalność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być badana w odrębnym postępowaniu. Do chwili jej ewentualnego usunięcia z obrotu prawnego decyzja ta jest w swych ustaleniach wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego orzekającego w sprawie. Organ ten w razie powzięcia wątpliwości w kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przed rozstrzygnięciem należącej do jego właściwości sprawy (w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji) powinien powiadomić o tym organ właściwy do oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ budowlany zależeć będzie od tego jakie stanowisko zajmie organ rozstrzygający w postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana i nie została usunięta z obrotu prawnego. W tej sytuacji zdaniem Sądu niedopuszczalne było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę z powodu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu dla oceny zgodności z prawem decyzji Starosty C. bez znaczenia jest okoliczność braku ustanowienia na nieruchomości nr [...] dla R. M. służebności gruntowej. R. M. będąc współwłaścicielem działki o nr ew. [...] uprawniony jest do korzystania z niej tak jak z rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż analiza akt sprawy wskazuje, iż decyzja Starosty C. z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...] nie została dotknięta żadną z wad określonych w art.l56§l kpa. Projekt zagospodarowania działki sporządzony został na aktualnej mapie zasadniczej przeznaczonej do celów projektowych, na której to naniesione zostały wszystkie elementy zagospodarowania. Projekt ten był zgodny z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lutego 2001 roku. Kwestia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego została rozstrzygnięta tą decyzją. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może skutkować wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Podobnie brak uzgodnień czy też stanowiska innego organu może stanowić jedynie przesłankę wznowieniową. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. M., B. M. – Z. i Z. Z.. W skardze skarżący podnieśli następujące zrzuty w odniesieniu do decyzji Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego: a) Naruszenia art.l56§2 kpa. Zdaniem skarżących inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania działką 0. nr ew. [...]. Warunkiem uznania nieruchomości za zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia na terenach budowlanych jest zapewnienie takiej nieruchomości dojścia 1. dojazdu do drogi publicznej (§14 ust.l rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być prawnie zapewniony dostęp. Wykorzystanie przez inwestora działki o nr ew. [...] jako drogi dojazdowej przekracza zdaniem skarżących zakres zwykłego zarządu b) W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie została im doręczona, działka nie posiadała własnego rozwiązania komunikacyjnego z drogą publiczną i w związku z tym w myśl art.4 pkt.3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest działką budowlaną. Stanowisko Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest jedynie opinią i zalecana przez nią komunikacja mogłaby funkcjonować po wyrażeniu ich zgody. Starosta C.i wydając pozwolenie na budowę nie sprawdził zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wykluczał na tej działce jakakolwiek zabudowę. Nadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona. W tej sytuacji pozwolenie na budowę zdaniem skarżących wydane zostało w sposób naruszający prawo budowlane, c) Naruszenia art.l56§l pkt.7 kpa, gdyż wydanie pozwolenia na budowę zdaniem skarżących spowodowało automatyczne uniemożliwienie inwestorowi korzystania z działki o nr ew. [...] jako drogi dojazdowej do swojej działki w sytuacji gdy nie posiada on poza tym pozwoleniem żadnego prawa korzystania z niej jako drogi dojazdowej. Pozwolenie na budowę stanowi więc formę ograniczenia prawa własności jednej nieruchomości na rzecz innej nieruchomości. Decyzja 0. pozwoleniu na budowę nie została skierowana do wszystkich stron postępowania, choć art.35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakłada na organ administracji obowiązek dokładnej weryfikacji złożonych przez inwestora dokumentów. Przejawiać się to winno między innymi w dokładnym ustaleniu wszystkich stron postępowania, informowania ich o kolejnych krokach postępowania 1. umożliwienia im przedstawienia stanowiska na wszystkich etapach procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza art.l56§2 kpa poprzez nie wzięcie przez organy administracji pod uwagę, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką o nr ew. [...]. Podkreślić należy, iż inwestor jest współwłaścicielem tej działki, a wykorzystanie jej jako drogi dojazdowej mieści się w granicach zwykłego korzystania z nieruchomości przez jej współwłaściciela. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa jednoznacznie stwierdził, iż dla oceny zgodności z prawem decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę bez znaczenia jest okoliczność braku ustanowienia na nieruchomości nr [...] dla R. M. służebności gruntowej. R. M. będąc współwłaścicielem działki o nr ew. [...] uprawniony jest do korzystania z niej tak jak z rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Pogląd Sądu wyrażony w tym wyroku wiąże organy administracji oraz sądy administracyjne orzekające w sprawie dopóki wyrok ten funkcjonuje w obrocie prawnym. Jeśli skarżący uważali ten pogląd Sądu za nieprawidłowy to przysługiwało im uprawnienie do zaskarżenie tego wyroku. Wyrok jednak nie został przez strony postępowania zaskarżony i stał się prawomocny. Wyrażone w nim poglądy prawne stały się więc dla organów administracji i sądów wiążące. Bezzasadnie są zarzuty skarżących, iż przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji nie sprawdziły zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy w wymienionym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowany został również pogląd, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę poprzedzone było wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ocena zawarta w tej decyzji wiąże organ administracji. Organy administracji nie mają w takiej sytuacji obowiązku badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jest potwierdzeniem wcześniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 18 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 2296/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została w późniejszym terminie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może to natomiast być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanki wznowieniowe nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut, iż pozwolenie na budowę automatycznie umożliwia inwestorowi korzystanie z działki o nr ew. [...] jako drogi dojazdowej do swojej działki. Uprawnienie inwestora do korzystania z tej działki wynika z tego, że jest on jej współwłaścicielem, a nie z tego powodu, że uzyskał pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę w żaden sposób nie rozstrzyga o uprawnieniach inwestora do nieruchomości. Jest wręcz przeciwnie, to uprawnienia inwestora do nieruchomości są podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieporozumieniem jest twierdzenie, iż pozwolenie na budowę stanowi ograniczenie prawa własności skarżących do działki o nr ew. [...]. Pozwolenie na budowę nie kształtuje uprawnień do nieruchomości, a jedynie uwzględnia istniejący stan prawny. W sytuacji gdy między współwłaścicielami istnieje konflikt co do sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie tego sporu. Nie jest natomiast rolą organów administracji rozstrzyganie tego typu sporów. Bezpodstawny jest zarzut, że organy administracji naruszyły art.35 ust.l pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nie doręczenie wszystkim stronom postępowania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Kwestie związane z doręczaniem stronom postępowania decyzji regulowane są przez kodeks postępowania administracyjnego, a nie przez przepisy prawa materialnego jakim jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nie doręczenie wszystkim stronom postępowania decyzji administracyjnej może być podstawą do wznowienia postępowania. Oznacza to bowiem, że strony, którym które nie doręczono decyzji bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Ponownie jednak stwierdzić należy, że przesłanki wznowienowe nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt.4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.