II OSK 771/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/05 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody pitnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody pitnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia 30 stycznia 2004 r. Decyzją tą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody pitnej ze zbiornika "S", z uwagi na to, że wnosząca odwołanie Gmina P. nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej prowadzonego na wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "W" sp. z o.o. w J., zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej w 2003 r. W uzasadnieniu decyzji Ministra Środowiska wskazano, że Gmina P. nie była stroną postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej, bowiem decyzja ta nie nakładała na Gminę żadnych obowiązków. Występowanie organu Gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zbiornika "S" jako organu opiniującego, nie może stanowić podstawy do uznania jej jako strony postępowania w przedmiocie strefy ochronnej przy zbiorniku. W skardze na w/w decyzję Gmina P. podniosła, iż organ błędnie uznał, że Gmina nie miała interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody ze zbiornika "S". Gmina była zainteresowana w nieustanawianiu strefy, albowiem jej istnienie wiąże się z koniecznością wstrzymania się z zagospodarowaniem nieruchomości przyległych i obniża wartość tych nieruchomości. Ponadto w skardze podniesiono, że Gmina mogła być stroną postępowania pomimo udziału w postępowaniu związanym z wyrażeniem opinii (wyrok NSA sygn. akt IV SA2747/00). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa , o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody nie było prowadzone na wniosek Gminy P. i nie dotyczyło interesu prawnego Gminy rozumieniu art. 28 kpa. W świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) skutkiem ustanowienia strefy ochronnej jest wprowadzenie określonych ograniczeń co do terenów objętych strefą, które mogą być odmiennie ustalone w stosunku do strefy ochrony bezpośredniej oraz strefy ochrony pośredniej. Z ustawy nie wynika, aby ustanowienie strefy ochronnej samo przez się powodowało z mocy prawa jakiekolwiek ograniczenia co do możliwości zagospodarowania terenów sąsiadujących ze strefą ochronną, ograniczenia takie nie wynikają również z treści samej decyzji. Znaczenie mogłaby mieć okoliczność, czy w granicach strefy ochronnej znajdują się tereny, do których Gminie przysługują szczególne uprawnienia, jednakże zdaniem Sądu ,strefa ochronna nie oddziałuje faktycznie na te tereny, jej ustanowienie nie powoduje negatywnych dla Gminy skutków prawnych. Poza tym w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym, jedynie stwierdzenie sprzeczności określonego rozstrzygnięcia z konkretną normą prawną może stanowić podstawę jego wyeliminowania z obrotu, w drodze wyjątku od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem podnoszone w skardze tendencje do rozszerzającego traktowania pojęcia strony w takim postępowaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą udziału Gminy w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody nie może być także fakt uczestniczenia w innych postępowaniach dotyczących zbiornika "S". Udział taki nie statuuje bowiem praw strony w postępowaniu, którego przedmiotem są kwestie odrębne. Z tych względów Sąd uznał, że trafnie w sprawie ustalono, że organ nie naruszył prawa w sposób rażący, co mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi Gminy. W skardze kasacyjnej Gminy P. od tego wyroku zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nie narusza prawa w sposób rażący. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Gmina posiada interes prawny w tym, aby Wojewoda Dolnośląski nie ustanawiał strefy ochronnej wokół zbiornika "S" ponieważ nakłada to na Gminę obowiązek wstrzymania się z prawidłowym zagospodarowaniem nieruchomości bezpośrednio przylegających do strefy ochronnej i obniża wartość tych nieruchomości. Chociaż decyzja nie nakłada na Gminę określonych obowiązków, to jednak zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa wodnego – strefą ochronną ujęcia wody jest obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody – zakazy, nakazy i ograniczenia dotyczyć mogą także nieruchomości przyległych, stanowiących własność Gminy, co oznacza, że Gmina powinna być stroną postępowania (art. 28 kpa), Gmina w następstwie decyzji posiada bowiem obowiązki, wynikające z przepisów prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej była błędna wykładnia art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 stycznia 2004 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody pitnej ze zbiornika "S" nie narusza prawa. Wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzania nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów przesłanki pozytywne stwierdzania nieważności decyzji nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej, powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Naruszenie prawa ( ustrojowego, materialnego, w rozpoznawanej sprawie procesowego ) musi być poważne, mieć duży ciężar gatunkowy. Nie może to być zatem "zwykłe " naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie sama Gmina potwierdza, że decyzja ustanawiająca strefę ochronną dla zbiornika "S" nie nakłada na Gminę P. określonych obowiązków .Ograniczenia , nakazy i zakazy związane z ustanowieniem strefy mogą (choć nie wynika to z samej decyzji) dotyczyć nieruchomości przyległych, stanowiących własność Gminy. W postępowaniu w sprawie ustanowienia strefy Gmina była organem opiniującym a taka rola nie prowadziła automatycznie do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej. Postępowanie przed organem opiniującym nie jest postępowaniem samodzielnym a prowadzący je organ nie staje się uczestnikiem postępowania na prawach strony. Niewątpliwie Gmina ma interes faktyczny w związku z ustanowieniem strefy ochronnej, ale jej stanowisko w tej sprawie było znane organowi i odmowa przyznania statusu strony w tym konkretnym postępowaniu zakończonym decyzją nie nakładającą na Gminę bezpośrednio żadnych obowiązków a w konsekwencji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie ustanowienia strefy ochronnej nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji zaskarżony wyrok powołanego przepisu nie naruszał. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,należało skargę kasacyjną oddalić.