II SA/Po 1044/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr/ Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006r. przy udziale sprawy ze skarg J.G., R.J.S. i A.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej; o d d a l a s k a r g i /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga W dniu [...].09.2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r., wydał decyzję, w której nałożył na inwestorkę J. G. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przy budowie kojców dla psów na działce nr [...] w P. w terminie do dnia [...].09.2004 r. W uzasadnieniu podano, iż w marcu 2004 r. wszczęto postępowanie w sprawie budowy kojców dla psów na działce nr [...] w P. W toku wizji lokalnych w dniu [...].03.2004 r. i [...].08.2004 r. stwierdzono, że z działki nr [...] wydzielono część o powierzchni [...] m2, ogrodzono ją płotem z prefabrykowanych elementów betonowych o wysokości od 1,8 m do 1,95 m, do ogrodzenia dostawiono ścianki działowe z tych samych elementów długości 3 m w wyniku czego wygrodzono 6 powierzchni wielkości 9 m2 z przeznaczeniem na kojce dla psów, w kojcach wykonano betonowe posadzki i ustawiono drewniane budy dla psów. Na dzień [...].08.2004 r. roboty zostały zakończone i przystąpiono do użytkowania obiektu. W ocenie organu I instancji wykonanie opisanego obiektu nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Są to roboty budowlane polegające na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z treści art. 29 wskazanej ustawy nie wynika, aby przedmiotowe roboty budowlane zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, wobec czego zasadnym było zastosowanie procedury przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...].11.2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania uczestników R. J. S. i A. S. oraz inwestorki J. G., uchylił opisaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie dotyczy samowolnej budowy zespołu kojców dla psów. Przedmiotowy obiekt wybudowany został przez właścicielkę posesji J. G. w 2004 r. Powyższy zespół kojców jako budowla podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z treści art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji w sposób istotny naruszył przepisy Prawa budowlanego niewłaściwie kwalifikując przedmiotowe obiekty. Z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jest budowlą. Następstwem samowolnego wybudowania budowli, nie wymienionej w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, jest konieczność przeprowadzenia procedury określonej w art. 48 ustawy, a nie – jak to uczynił PINB – w art. 51 ustawy. W toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane bada się zgodność samowolnie wzniesionych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz – w zależności od dokonanych ustaleń – albo nakazuje się rozbiórkę obiektu lub, po spełnieniu ustawowych wymagań i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, udziela pozwolenia na jego użytkowanie. Nie można przyjąć argumentacji inwestorki, iż wybudowane przez nią kojce stanowią ogrodzenie. Ogrodzeniem jest urządzenie budowlane, którego jedyną funkcją jest oddzielenie sąsiadujących działek. Przedmiotowe obiekty, o złożonej konstrukcji (ścianki, podłoże betonowe, kraty) służą natomiast prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej polegającej na hodowli psów. Nie mogą być zatem uznane za ogrodzenie. Od powyższej decyzji skargi złożyli uczestnicy R. J. S. i A. S. oraz inwestorka J. G. Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po 1044/04 i II SA/Po 1045/04, a następnie połączono je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem Sądu z dnia 07.02.2006 r. Skarżąca J. G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ odwoławczy, że kojce dla psów są budowlą wymagającą przeprowadzenia postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zakwestionowała kwalifikacje kojców dla psów jako budowli z art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane. W jej ocenie kojce te nie są budowlą, bowiem nie są całością techniczno-użytkową, nie są wyposażone w żadną instalację ani jakiekolwiek urządzenie. Nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Trzymanie w nich psów nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla ludzi, a tym bardziej dla sąsiada. Skarżący R. J. S. i A. S. domagali się zmiany zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i wydania w to miejsce decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż nie godzą się na legalizację tych obiektów. W ich ocenie hodowla psów jest wysoce uciążliwa dla sąsiedztwa, tym samym nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nielegalnie postawiony obiekt przylega bezpośrednio do ich działki, jest usytuowany w granicy i w odległości 4 m od ich budynku mieszkalnego, nie zostały więc zachowane minimalne odstępy budowli od granicy. W tej sytuacji przedmiotowy obiekt budowlany winien być rozebrany, a organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania takiej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi okazały się niezasadne. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował obiekt wykonany przez J. G. na działce nr [...] w P., nazywany "kojcami dla psów", jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, a jego realizację jako budowę zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy. W konsekwencji słusznie organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne winno toczyć się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie jak błędnie przyjął organ I instancji w trybie przepisu art. 51 ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Podkreślić należy, iż budowla nie musi być wyposażona w instalacje czy urządzenia. Przepis art. 3 pkt 1 lit. b) ustawi stanowi jedynie, iż w przypadku wyposażenia budowli w instalacje lub urządzenia obiektem budowlanym jest całość techniczno-użytkowa. Ze znajdujących się w aktach protokołów oględzin z dnia [...].03.2004 r. i z dnia [...].08.2004 r., a w szczególności bogatego materiału fotograficznego, wynika jednoznacznie, iż obiekt wykonany przez skarżącą J. G. na działce nr [...] jest budowlą w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu ustawy Prawo budowlane. Jest to mianowicie zespół [...] przegród, każda wydzielona z przestrzeni za pomocą trzech pełnych ścian wykonanych z materiałów budowlanych (prefabrykowanych elementów betonowych), przestrzeń każdej przegrody zamknięta jest metalową kratą, a podłoże posiada posadzkę betonową. Przegrody te o łącznej powierzchni [...] m2 (każda po 9 m2) stanowią całość techniczno-użytkową i wykorzystywane są jako kojce w hodowli psów. Jak słusznie uznał organ II instancji przedmiotowy obiekt budowlany nie jest ogrodzeniem. Ogrodzeniem jest prosta konstrukcja, której funkcją jest oddzielenie sąsiadujących działek, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z konstrukcją złożoną służącą do prowadzenia działalności gospodarczej (hodowla psów). Budowla jest obiektem budowlanym, zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową (art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Taki też obowiązek ciążył na inwestorce J. G. Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania uregulowanego w art. 48 ustawy. Podkreślić należy, iż przedmiotowa budowla zrealizowana przez inwestorkę nie mieści się w żadnej z kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności nie jest to żaden z obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej, a będących jednocześnie albo parterowymi budynkami gospodarczymi o pow. zabudowy do 35 m2, albo płytami do składowania obornika, albo szczelnymi zbiornikami na gnojówkę lub gnojowicę, albo naziemnymi silosami na materiały sypkie, albo suszarniami kontenerowymi. Zarzuty skargi J. G. należy więc uznać za całkowicie niezasadne. Odnosząc się do skargi uczestników R. J. S. i A. S. na wstępie należy wyjaśnić, iż sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Sąd administracyjny, stosownie do wyniku sprawy albo oddala skargę, albo wydaje orzeczenie kasacyjne (uchyla zaskarżoną decyzję w przypadku uwzględnienia skargi), nie jest zaś władny do wydawania rozstrzygnięć reformatoryjnych (zmieniających zaskarżoną decyzję). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa uchylając zaskarżoną decyzję PINB w S. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji prowadził postępowanie w zupełnie innym trybie, a mianowicie w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 48 tejże ustawy. Zastosowanie właściwego w niniejszej sprawie trybu z art. 48 ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W postępowaniu tym zbadać należy zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy może mieć tylko charakter uzupełniający. Ponadto prowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy i wydanie decyzji w oparciu o zupełnie inne przepisy niż zastosowane przez organy I instancji naruszałoby podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 12 kpa. Z tych względów zarzuty wymienionych wyżej skarżących są nietrafne. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu i nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów o postępowaniu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało oddalić obie skargi. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz