II SAB/Kr 33/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R.G. i P.D. na bezczynność Burmistrza Miasta R. I. nakazuje Burmistrzowi Miasta R. wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "pawilon handlowy" na działce Nr "3" położonej przy ul. O. w R. - w terminie jednego miesiąca; II. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżących R.G. i P.D. kwoty po 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 października 1999 r. P.D. złożył w Urzędzie Miasta R. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: pawilon handlowo-usługowy, salon prasowy, butik-biuro firmy. Jako dane charakteryzujące inwestycję wskazano: obiekt parterowy z użytkowym poddaszem, o wymiarach ok. 20 x 7 metrów. Dostęp do drogi publicznej określono jako bezpośrednio z ulicy O. (akta administracyjne sprawy, karta nr 1). Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa pawilonu handlowego" przy ul. O. na działce nr "1", złożył P.D. reprezentujący spółkę cywilną Firma Handlowa R.G. i P.D. w dniu 1 czerwca 2000 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 13). Jako podstawowe parametry przestrzenne wskazano w tym wniosku: "pawilon handlowy-salon prasowy w formie empiku - galeria biuro firmy". Określono we wniosku sposób usytuowania obiektu i urządzenia terenu w następujący sposób: "budowa przy chodniku wzdłuż ulicy O. w bezpośrednim sąsiedztwie sklepu spożywczego pana L.". W aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczonymi kolorem zielonym dwoma liniami określającymi fragment terenu inwestycji (akta administracyjne sprawy, karta nr 64). Kopia mapy ewidencyjnej obejmuje część działki nr "1" oraz działkę nr "2" przy ul. O. w R. (akta administracyjne sprawy, karta nr 55). W trakcie prowadzonego postępowania P.D. zawiadomił w dniu 1 października 2001 r. organ I instancji o dokonanym podziale działki nr "1" i wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie zlokalizowane na działce nr "3", zaś powierzchnia projektowanego budynku będzie wynosiła ok. 150m2 (akta administracyjne sprawy, karta nr 66). W postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem z dnia 1.06.2000 r. organ I instancji - Burmistrz Miasta R. sześciokrotnie wydawał decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które były każdorazowo uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 19 grudnia 2003r. Burmistrz Miasta R. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa obiektu kultury obejmującego galerię, salon prasowy oraz biuro firmy w R. przy ul. O.". Na decyzję tą P.D. i R.G. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...]marca 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr 161). Decyzję tą doręczono organowi I instancji w dniu 16 marca 2004 r. W dniu 5 listopada 2004 r. P.D. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze podniesiono wielokrotność uchyleń przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstacyjnych odmawiających ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano na prowadzenie postępowania przez okres 5 lat, skutkiem czego poniesiona została realna szkoda (akta administracyjne sprawy, karta nr 171). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. uznało zażalenie za uzasadnione i zobowiązało organ I-instancji do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, a także wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie (akta administracyjne sprawy, karta nr 181). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że maksymalny okres załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej wynosi 2 miesiące, zaś w tej sprawie organ I instancji nie podjął czynności przez okres aż 7 miesięcy. Nie mogą uzasadniać tak długotrwałego prowadzenia postępowania ani brak środków w budżecie gminy na sfinansowanie opracowania projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne, ani brak zatrudniania takiej osoby w Urzędzie Gminy. Postanowienie to otrzymał organ I instancji w dniu 17 stycznia 2005 r. Po otrzymaniu postanowienia Burmistrz Miasta R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2005r. o przedłużenie wyznaczonego 14-dniowego terminu zakończenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przedłużenia terminu. Burmistrz Miast R. pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. zwrócił się do R.G. i P.D. o uzupełnienie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o: określenie granic terenu objętego wnioskiem w formie graficznej z zaznaczeniem aktualnego numeru działki; określenie sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz określenie szczegółowej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów technicznych obiektu (akta administracyjne sprawy, karta nr 189). Zawiadomienie R.G. i P.D. otrzymali w dniu 15 kwietnia 2005 r. i w dniu 29 kwietnia 2005r. wnieśli skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (akta administracyjne sprawy, karta nr 192). W skardze zarzucili prowadzenie postępowania administracyjnego przez ponad 5 lat, kilkukrotność uchylania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a także straty finansowe związane z poczynionymi nakładami na realizację przyszłej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że Urząd Miasta nie zatrudnia osoby posiadającej uprawnienia urbanistyczne, stąd po powierzeniu urbaniście sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyszło na jaw, że wniosek nie zawiera elementów, do uzupełnienia których wezwano stronę. Inwestorzy nie uzupełnili swojego wniosku, stąd postępowanie nie może być prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, tak jak i inne sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z akt sprawy wynika bezspornie, że Burmistrz Miasta R. w sposób jaskrawy naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie każdej sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w tej sprawie. Burmistrz Miasta R. otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 marca 2004 r. znak[...] w dniu 16 marca 2004 r. Taka data widnieje na pieczęci Urzędu Miasta R. Ponieważ ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, stąd nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Burmistrz Miasta R. (jako organ I instancji) był zobowiązany zakończyć to postępowanie z dniem 17 maja 2004 r. Tak jednak w tej sprawie nie stało się i w związku z tym w dniu 5 listopada 2004r. jeden ze skarżących (P.D.) złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji. Zażalenie to zostało uznane za zasadne i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. znak[...] wyznaczyło Burmistrzowi Miasta R. dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr "3", położonej w R. przy ul. O., w terminie 14 dni od daty otrzymania tego postanowienia. Postanowienie to doręczono organowi I instancji w dniu 17 stycznia 2005 r. i mimo upływu 14 dniowego terminu z końcem stycznia 2005 r.. Burmistrz Miasta R. sprawy nie załatwił. Sprawa nie została załatwiona do dnia 15 lutego 2006r., czyli przez okres wynoszący ponad 12 miesięcy, liczony od upływu 14-dniowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zupełnie niezasadnym i pozbawionym jakichkolwiek podstaw prawnych był wniosek organu I instancji z dnia 27 stycznia 2005 r., kierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a dotyczący przedłużenia wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. 14-dniowego terminu zakończenia postępowania. Kierowanie takiego wniosku świadczy w nieznajomości procedury administracyjnej, albowiem organ odwoławczy nie mógł w żaden sposób takiego wniosku rozpoznać. W procedurze administracyjnej nie ma instytucji przedłużenia przez organ wyższego stopnia raz wyznaczonego terminu (stosownie do art. 37 k.p.a.) do załatwienia sprawy. Wprawdzie Burmistrz Miasta R. podjął jedną czynność w sprawie, jaką było skierowanie pisma do stron (R.G. i P.D.) o uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o brakujące dokumenty i brakującą treść (elementy formalne), jednakże ani nie poinformował strony - zgodnie z art. 36 k.p.a. - o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, jak również nie wskazał terminu przedłożenia tych dokumentów, jak również nie wskazał żadnego rygoru związanego z brakiem wykonania ww. wezwania. Z tego można wnioskować, że organ I instancji nie wie lub nie zna treści art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy podanie nie zawiera wymagać ustawowo określonych, należy wezwać wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie siedmiu dni pod rygorem określonym w tym artykule. Tym samym nie można uznać, aby wezwanie (będące de facto zawiadomieniem) mogło zawieszać bieg terminu załatwienia tej sprawy. Sprawy, która nie została zakończona ostateczną decyzją organu I instancji od 1999 r. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności również nie jest uzależnione od zrealizowania czy też nie zrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie (stosownie do art. 36 k.p.a.), ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy wykroczenie to następuje z jego winy. Przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., l SAB 41/9S oraz z dnia 20 lipca 1999 r., l SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r., nr 6, póz. 87). Tak długie prowadzenie w tej sprawie postępowania nie tylko czyni zasadnym zarzut bezczynności organu, ale również stanowi jaskrawe i niczym nie uzasadnione naruszenie podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego: to jest zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "pawilon handlowy'" na działce nr "3" położonej w R. przy ul. O. Ustalając ten termin Sąd uwzględnił charakter sprawy wymagający przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz uznał, że taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonych wpisów przez skarżących.