II SA/Ke 539/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 539/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Referent stażysta Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie: ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L.O. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania L. O. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nieruchomości o nr ewid. 227 położonej w P. przy ul. R. P. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części magazynowej zakładu sprzedaży trumien na pomieszczenia dla potrzeb przechowywania zwłok ludzkich - chłodnię wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, że w obszarze analizowanym o średnicy 100 m zlokalizowane są budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne oraz osiedlowa rozdzielnia prądowa i nie użytkowana kotłownia szpitalna. W obszarze tym brak jest działki, na której znajdowałby się budynek o funkcji identycznej lub zbliżonej do wnioskowanej i która dostępna byłaby z ulicy, przy której znajduje się działka wskazana we wniosku, a która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Wobec tego, zdaniem organu nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że lokalizacja miejsc przeznaczonych do przechowywania ciał osób zmarłych musi być zgodna z przepisami odrębnymi, wskazując tu na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy określa miejsca do składowania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania oraz do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zmarłych tj. dom pogrzebowy, który winien być lokalizowany na cmentarzu. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieprawidłowej oceny stanu faktycznego z uwagi na lokalizację na działce sąsiedniej prosektorium szpitalnego, które powinno stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji organ odwoławczy podniósł, że podstawową funkcją szpitala jest leczenie ludzi, zaś prosektorium nie stanowi miejsca do składowania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, lecz stanowi miejsce do ustalenia przyczyn zgonu przez lekarza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł L. O., zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), - art. 7, art. 77 i art. 136 kpa, - art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. i wniósł o uchylenie obu decyzji. Skarżący zarzucił, że organ I instancji przemilczał fakt, zaś organ odwoławczy nie sprawdził faktu powołanego w odwołaniu, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z jego działką, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 219 w kompleksie budynków szpitala powiatowego (kotłownia, rozdzielnia prądowa) znajduje się od 1991 r. budynek do tymczasowego przechowywania zwłok, pełniący rolę domu pogrzebowego, w którym przechowuje się zwłoki, rozpoczynają się ceremonie pogrzebowe i z którego wychodzi kondukt żałobny. Jest to jedyny obiekt tego typu dla całego Powiatu P. Ponadto działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej z tej samej drogi, z której ma dostęp budynek na działce sąsiedniej oraz posiada uzbrojenie terenu wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Ponadto skarżący zarzucił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), które dotyczą zakładania i urządzania cmentarzy na terenach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do których nie ma zastosowania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zamiarem skarżącego jest zmiana sposobu użytkowania części budynku, w którym sprzedaje trumny na chłodnię, w której będą przechowywane zwłoki. Do rzadkości należy lokalizowanie tego typu obiektów w kraju na cmentarzach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzji o warunkach zabudowy wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części, o ile polegają na prowadzeniu budowy albo innych robót budowlanych. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (p. komentarz do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 471). Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji przewidziana w tym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że w "Studium uwarunkowań i rozwoju gminy P." uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] teren na którym położona jest działka skarżącego znajduje się w strefie wielofunkcyjnej z dominacją skoncentrowanych usług i zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności, zaś organ odwoławczy stwierdził jedynie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Organy obu instancji nie ustaliły, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej, mającej dostęp do tej samej drogi publicznej, na terenie szpitala miejskiego, który według twierdzenia skarżącego jest chłodnią do przechowywania zwłok ludzkich, w którym nie tylko dokonuje się ustalenia przyczyn zgonu, ale także przygotowuje się zwłoki do pogrzebu, skąd odchodzą kondukty żałobne na cmentarz. Do tej okoliczności podnoszonej w odwołaniu organ odwoławczy nie odniósł się, przyjmując że jest to jedynie prosektorium, służące do ustalania przyczyn zgonu. Na rozprawie skarżący podał, że ma zawartą umowę dzierżawy tego obiektu, określonego jako "budynek do tymczasowego przechowywania zwłok", gdzie wykonuje czynności związane z obsługą kostnicy. Jest to jedyna w mieście i powiecie pińczowskim chłodnia do przechowywania zwłok ludzkich. Organy nie ustaliły zatem, jaki charakter ma obiekt znajdujący się na działce sąsiedniej i czy jego istnienie w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) nie można uznać za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, mając na uwadze przytoczone wyżej uwagi. Nie można przecież uznać, że takie obiekty mogą być realizowane jedynie obok już istniejącego domu pogrzebowego, tworząc ciąg takich obiektów. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, nie dająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ racjonalnie uzasadni. Nie można bowiem uznać, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Dlatego po dokładnym ustaleniu jakie obiekty znajdują się w terenie analizowanym organ winien ocenić, czy zachodzą warunki określone w art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyjaśnienie tych okoliczności oznacza naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tworząc wątpliwości, czy organy działały praworządnie przy rozstrzyganiu sprawy. Brak ustaleń organu nie pozwala sądowi na zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, co powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Sąd nie podziela poza tym poglądu organów, że przepis odrębny tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1958 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednoznacznie określa, że dom pogrzebowy, jako miejsce do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania oraz do wykonywania in. czynności związanych z chowaniem zmarłych zlokalizowany musi być na cmentarzu. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawa ta określa do czego służy "dom pogrzebowy lub kostnica" (art. 5 ust. 2: - do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, - do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych, - do wykonywania in. czynności zw. z chowaniem zwłok), to nie można uznać, że ustawodawca przesądził, że obiekty te mogą znajdować się wyłącznie na cmentarzu. Z przepisów tej ustawy wynika jedynie, że na każdym cmentarzu "powinien być" dom pogrzebowy lub kostnica. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.